II GW 41/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Marzena Bal po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem S. a Dyrektorem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie: kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia postanawia: wskazać Burmistrza S. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy Wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2014 r. Burmistrz S. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Gminą S., a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Odział w Z.) oraz o wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy zajęcia przez A.S. M bez zezwolenia zarządcy drogi części pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (strona lewa), działka nr ewid. [...], obręb Brzezie k/S poprzez umieszczenie ogrodzenia, za okres do dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. postanowieniem z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II SO/Go 14/14, stwierdził swoją niewłaściwość do rozpatrzenia niniejszego wniosku i postanowił przekazać sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w W. do rozpoznania. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz S. wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządca drogi wszczął postępowanie w ww. sprawie w dniu [...] listopada 2010 r. W dniu [...] czerwca 2013 r. oddano do użytkowania drogę ekspresową [...] od miast S. do miast S.. W związku z tym na zasadzie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.) analogiczny odcinek drogi nr [...] został pozbawiony dotychczasowej kategorii (droga krajowa) i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Z pisma Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lipca 2014 r. wynika, że stoi on na stanowisku, iż w związku ze zmianą kategorii drogi krajowej nr [...] (na drogę gminną) z dniem [...] czerwca 2013 r. (wskutek oddania do użytkowania drogi [...] na odcinku S-S) organem właściwym do prowadzenia postępowania przez GDDKiA w dniu [...] listopada 2010 r. jest Burmistrz S., który stał się zarządcą ww. odcinka drogi nr [...]. Z powyższą argumentacją nie zgodził się wnioskodawca stwierdzając, że jest organem właściwym w sprawach dotyczących zajęcia drogi nr [...] (obecnie drogi gminnej) dopiero od dnia zmiany kategorii drogi nr [...] na gminną, tj. od dnia [...] czerwca 2013 r., a nie od dnia wszczęcia postępowania ([...] listopada 2010 r.). W ocenie Burmistrza S., stanowisko zaprezentowane przez GDDKiA, narusza w szczególności art. 19 ust. 2 oraz art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Bowiem gdyby je zaakceptować, doszłoby do sytuacji kuriozalnej, w której organ gminy byłby zmuszony stosować – przy ewentualnym określeniu kary pieniężnej – stawki właściwe dla zarządcy dróg krajowych względnie stawki określone uchwałą rady gminy, które nie są w żadnej mierze adekwatne dla stanu faktycznego stanowiącego podstawę postępowania. Skoro podstawą faktyczną sprawy administracyjnej jest nieuprawnione zajęcie drogi o określonej kategorii, a jednocześnie konsekwencje tego stanu rzeczy są odmienne dla dróg o różnych kategoriach (np. różna wysokość stawek opłat i kar pieniężnych, różne ich przeznaczenie), to nie może ulegać wątpliwości, że właściwym do jej rozstrzygnięcia jest wyłącznie zarządca tej drogi z okresu, gdy ów stan faktyczny miał miejsce, bez względu na ewentualną późniejszą zmianę kategorii drogi. Wobec tego, mimo że odcinek drogi nr 3 S – S stanowi obecnie drogę gminną, dla rozpoznania sprawy zajęcia drogi w okresie do [...] czerwca 2013 r. należy do kompetencji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Tymczasem w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że w dniu [...] czerwca 2013 r. została oddana do użytkowania droga ekspresowa [...] na odcinku od m. S do m. S. (węzeł południowy). W związku z tym stosownie do przepisów art. 10 ust. 5 i art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, z dniem [...] czerwca 2013 r. zarządcą drogi, której pasa drogowego zajęcie dotyczy stał się Burmistrz S.. Organ zauważył, że przed zmianą zarządcy drogi wskutek wybudowania i oddania do użytkowania ww. odcinka drogi [...], na odcinku drogi krajowej nr [...], po wznowieniu granic pasa drogowego, zostało stwierdzone zlokalizowanie w pasie drogowym ogrodzenia nieruchomości nr ewid. [...]. Nadto wyjaśnił, iż [...] listopada 2010 r. wszczął postępowanie w sprawie zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi części gruntu w pasie drogowym drogi krajowej nr [....], jednakże z uwagi na spór dotyczący właściwego przebiegu granicy nieruchomości, przedmiotowe postępowanie zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. Po ustaniu przyczyny zawieszenia postępowania okazało się, że dawna droga krajowa nr [....] (w tym działka nr ewid. [....]), po oddaniu do użytkowania drogi ekspresowej [...] z mocy prawa stała się drogą gminną. W tej sytuacji zarządcą drogi gminnej jest Burmistrz S., który jest organem właściwym do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej o skutku samowolnego zajęcia pasa drogowego. Bowiem w wyniku zmiany statusu drogi z krajowej na gminną i zmiany podmiotu, któremu przysługuje status zarządcy tej drogi, organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy stał się Burmistrz S.. W świetle przepisów art. 40 ust. 12 w związku z art. 19 ust. 2 i art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, a także art. 19 i 65 § 1 k.p.a., tylko aktualny zarządca danej drogi jest kompetentny do wydania decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego. W ocenie organu w przypadku zmiany podstaw właściwości organu administracji, przejście kompetencji do rozpoznania sprawy na nowy organ następuje również w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy zrealizował się całkowicie w czasie, gdy kompetencje do rozpoznawania sprawy miał organ poprzednio właściwy. Powyższe stanowisko znajduje pośrednio potwierdzenie w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OPS 1/12. Dalej organ wskazał, że gdyby uznać, że GDDKiA odpowiada za rozpoznanie spraw o zajęcie pasa drogowego w zakresie okresu wcześniejszego (tj. za okres od dnia [...[ czerwca 2013 r.) to powstałaby sytuacja, w której w przedmiocie tego samego zajęcia tego samego pasa drogowego i przez ten sam podmiot możliwe byłoby wydanie decyzji przez dwa różne organy, z których jeden orzekałby o skutkach zajęcia za okres do dnia [...] czerwca 2013 r., drugi zaś o skutkach zajęcia po dniu [...] czerwca 2013 r. Natomiast w orzecznictwie NSA przyjmuje się postulat, aby w sprawach danej kategorii właściwym był wyłącznie jeden organ administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Spór kompetencyjny pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem S. zaistniał w wyniku zmiany statusu drogi krajowej na gminną i dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy o nałożenie kary za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi części pasa drogowego dawnej drogi krajowej nr [...], działka ewid. nr [...] w obrębie m. [...], w okresie do [...] czerwca 2013 r. Między stronami sporu kompetencyjnego jest niesporne, że w dniu [...] czerwca 2013 r. została oddana do użytkowania droga ekspresowa [...] na odcinku od m. S. do m. S. (węzeł południowy). Zatem w sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Dotychczasowy odcinek drogi krajowej nr [...] został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi ekspresowej [...], który został oddany do użytkowania. Wobec tego odcinek drogi krajowej nr [...] zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi został pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Z dniem [...] czerwca 2013 r. na mocy art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zarządcą tej drogi został Burmistrz S. Mając na uwadze treść art. 19 ust 2 ustawy o drogach publicznych, przez zarządcę drogi należy rozumieć organ administracji rządowej (GDDKiA) lub organ jednostki samorządu terytorialnego (zarząd województwa, zarząd powiatu, wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Katalog organów posiadających kompetencje zarządców dróg w odniesieniu do poszczególnych kategorii dróg publicznych wynika z art. 19 ust. 2, ust. 3, 5 i 7-8 ustawy. Na podstawie tej regulacji zarządcą właściwym dla dróg gminnych (art. 19 ust. 2 pkt 4) jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), jako organ wykonawczy gminy. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 12 karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządy drogi wymierza zarządca drogi w drodze decyzji administracyjnej. Zatem przepis ten przesądza, że załatwienie tego rodzaju sprawy stanowi sprawę administracyjną, do załatwienia której ustawodawca wyznaczył zarządcę drogi. Co oznacza, że tylko aktualny zarządca drogi jest kompetentny do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Bowiem dotychczasowy zarządca drogi w toku postępowania utracił swoje uprawnienia orzecznicze z dniem [...] czerwca 2013 r. w wyniku zmiany statusu drogi krajowej na gminną na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ( por. wyrok NSA z 6 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2519/11,LEX nr 1311460). Właściwość organu administracji publicznej determinowana jest jego aktualną właściwością rzeczową do rozpatrywania określonej kategorii spraw. Wobec tego, że określenie podmiotu zarządzającego drogą publiczną jest ściśle uzależnione od kategorii danej drogi, organem właściwym do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej stosownie do art. 40 ust. 12 w związku z art. 19 ust. 2 i art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych jest Burmistrz S.. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. wskazał, że Burmistrz S. jest organem właściwym do rozpoznania spawy.