II SA/Gd 780/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędzia WSA Janina Guść, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi P D. i A. D. na decyzję Wojewody z dnia 15 października 2014 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. W dniu 26 sierpnia 2013 r. do Starostwa Powiatowego w S. wpłynął wniosek A. i P. D. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego świadczącego usługę opieki nad osobami starszymi na działce nr [...] obręb W., gmina S.. Starosta, postanowieniem z dnia 17 września 2013 r., wezwał inwestorów do uzupełnienia braków złożonej wraz z wnioskiem dokumentacji o: prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; dokumentację zgodną z Rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (spis treści, trwałe zszycie dokumentacji projektowej); projekt zagospodarowania terenu (brak podpisów branżystów); decyzję na wycinkę drzew; informację dotyczącą drzewostanu przy montażu instalacji projektowanego źródła ciepła; informację o podstawie prawnej świadczenia usług opieki nad osobami starszymi, informację o programie funkcjonalno-użytkowym; opłatę skarbową; wymagane uzgodnienia; wrysowanie w projekcie zagospodarowania terenu strefy obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią; wskazanie ilości miejsc postojowych zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie, decyzją z dnia 8 października 2013 r., Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji. Organ uznał bowiem, że inwestorzy nie uzupełnili dokumentacji zgodnie z postanowieniem z dnia 17 września 2013 r. Starosta stanął na stanowisku, że cała projektowana inwestycja będzie funkcjonowała w sposób zapewniający świadczenie całodobowej opieki w formie udzielenia stałego zamieszkania, wyżywienia, zapewnienia środków higieny osobistej, pościeli, odzieży i obuwia oraz kompleksowej pomocy opiekuńczo-wspomagającej, lekarskiej dostosowanej do indywidualnych potrzeb klientów. Projektowany budynek nastawiony jest więc na prowadzenie usług. Domy takie prowadzone są natomiast na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub statutowej. Z kolei, według inwestorów, projektowany budynek miał funkcjonować w trybie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., nr 64, poz. 593). Z opisu technicznego projektu zagospodarowania przestrzennego wynikało, że zaplanowano wydzielenie części związanej z obsługą części mieszkalnej, w której skład wchodzą pomieszczenia: gabinet lekarski, gabinet zabiegowy, wc personelu, pomieszczenia socjalne, komunikacja, magazyn dobowy, zmywak oraz kuchnia. Od tej decyzji A. i P. D. wnieśli odwołanie, w którym zakwestionowali zasadność działania Starosty. Wojewoda, decyzją z dnia 23 grudnia 2013 r., uchylił decyzję Starosty z dnia 8 października 2013 r. i wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta powinien dokonać analizy przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów budowlanych w kwestii dotyczącej definiowania budynku mieszkalnego, a uzasadniając ponowną decyzję musi w szczegółowy sposób przedstawić swoje stanowisko odnośnie planowanej inwestycji, zwłaszcza w przypadku uznania, że planowany obiekt nie może zostać uznany za mieszkalny. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania, Starosta, postanowieniem z dnia 27 marca 2014 r., nałożył na wnioskodawców obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji o prawidłowo wyliczoną opłatę skarbową i wskazanie ilości miejsc postojowych zgodnie z zapisami planu miejscowego a następnie, 22 kwietnia 2014 r., wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę podtrzymując stanowisko, że cała projektowana inwestycja będzie funkcjonowała w sposób zapewniający usługi. Nadto organ dnia 3 marca 2014 r. odmówił wyłączenia pracowników Wydziału Architektury M. M. i A. G.. Od tej decyzji inwestorzy również złożyli odwołanie twierdząc, że organ pierwszej instancji naruszył szereg przepisów poprzez niewyjaśnienie inwestorom podstawy prawnej swojej decyzji. Decyzją z 12 czerwca 2014 r. Wojewoda: 1. uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 22 kwietnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji; 2. uchylił w całości postanowienie Starosty z dnia 27 marca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji; 3. uchylił w całości postanowienie Starosty z dnia 3 marca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda wskazał, że Starosta nie dokonał analizy zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych co do definicji budynku mieszkalnego. Uznał natomiast, odmiennie od inwestorów, że cała projektowana inwestycja będzie funkcjonowała w sposób zapewniający świadczenie całodobowej opieki w formie udzielenia stałego zamieszkania, wyżywienia, zapewnienia środków higieny osobistej, pościeli, odzieży i obuwia oraz kompleksowej pomocy opiekuńczo – wspomagającej, lekarskiej dostosowanej do indywidualnych potrzeb klientów – nie uzasadniając tego stanowiska w sposób szczegółowy. Wojewoda stwierdził również, że Starosta nie mógł postanowieniem z dnia 27 marca 2014 r. wezwać skutecznie inwestorów do przedłożenia "prawidłowo wyliczonej opłaty skarbowej". Brak opłaty skarbowej jest brakiem formalnym a nie merytorycznym i w przypadku złożenia wniosku bez uiszczenia należnej opłaty zastosowanie znajduje art. 261 Kodeksu postepowania administracyjnego. Odnosząc się zaś do postanowienia Starosty z dnia 3 marca 2014 r. Wojewoda wskazał, że nie było podstaw do wyłączenia Inspektora Wydziału Architektoniczno – Budowlanego A. G. od prowadzenia przedmiotowej sprawy, gdyż ewentualne branie udziału przez danego pracownika w wydawaniu poprzedniej decyzji, następnie uchylonej, nie wypełnia normy art. 24 kpa. Z kolei, zdaniem Wojewody, istniała podstawa do wyłączenia Naczelnika Wydziału Architektoniczno – Budowlanego M. M. – P., gdyż postanowienie z dnia 3 marca 2014 r., którym odmówiono jej wyłączenia od prowadzenia sprawy zostało również przez nią podpisane. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 października 2014 r. oddalił skargę P. i A. D. na decyzję Wojewody z dnia 12 czerwca 2014 r. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta, decyzją z dnia 20 sierpnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, podnosząc, że przedłożone przez inwestorów dokumenty nie spełniają warunków ustalonych przez przepisy prawa. Uzasadniając zajęte stanowisko organ wyjaśnił, że w dniu 11 lipca 2014 r. wezwał inwestorów, na podstawie art. 64 § 2 kpa, do uzupełnienia dokumentacji o opłatę skarbową. Pismem z dnia 14 lipca 2014 r. skarżący poinformowali organ o dokonanej opłacie skarbowej w wysokości 71,90 zł. Następnie, pismem z dnia 17 lipca 2014 r., organ poinformował inwestorów o błędnie naliczonej stawce opłaty skarbowej oraz o terminie uzupełnienia braków. Inwestorzy w dniu 23 lipca 2014 r. złożyli pismo z wyjaśnieniami do pisma Starosty z dnia 17 lipca 2014 r. Postanowieniem z dnia 28 lipca 2014 r. organ nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia dokumentacji o uzupełnienie wniesionej opłaty skarbowej oraz prawidłowe wskazanie ilości miejsc postojowych zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w terminie do dnia 18 sierpnia 2014 r. W piśmie z dnia 31 lipca 2014 r. inwestorzy wskazali, że wniesiona opłata i zaprojektowana ilość miejsc parkingowych jest poprawna. W rezultacie, pismem z dnia 5 sierpnia 2014 r., organ poinformował skarżących o podtrzymaniu swojego stanowiska, co do obowiązku uzupełnienia dokumentacji. Pomimo upływu terminu określonego do dnia 18 sierpnia 2014 r. inwestorzy nie nadesłali pozostałych wyjaśnień w tej sprawie. Od decyzji Starosty odwołanie wnieśli A. i P. D. wskazując, że została ona wydana z naruszeniem: art. 7 kpa – poprzez dokonanie klasyfikacji funkcji budynku niezgodnie z projektem i wnioskiem strony; art. 8 i art. 9 kpa – poprzez niewskazanie w zakresie ilości miejsc postojowych, pomimo wniosku inwestorów, podstawy prawnej oraz poprzez nie udzielenie informacji w jaki sposób (w jakiej ilości) powinny zostać zaprojektowane; art. 107 kpa – gdyż zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia prawnego co do kwalifikacji obiektu objętego wnioskiem do katalogu budynków mieszkalnych oraz nie zawiera wyjaśnienia dlaczego organ odmówił wiarygodności dowodom przedstawionym przez skarżących; art. 9 w zw. z art. 138 § 2 kpa – poprzez nieodniesienie się do wskazań Wojewody zawartych w decyzji z dnia 12 czerwca 2014 r. i w decyzji z dnia 23 grudnia 2013 r.; art. 24 kpa – poprzez całkowite pominięcie w toku ponownie prowadzonego postępowania wniosku o wyłączenie pracowników; art. 12 ustawy o opłacie skarbowej – gdyż rozstrzyganie w kwestii poprawności naliczania opłaty skarbowej nie należy do kompetencji tego organu; art. 35 ustawy Prawo budowlane – gdyż organ przekroczył swoje kompetencje dokonując sprawdzenia poprawności określenia w projekcie budowlanym funkcji budynku; art. 35 ust. 4 – poprzez odmówienie wydania pozwolenia na budowę pomimo spełnienia wszystkich wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda, decyzją z dnia 15 października 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 20 sierpnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz uchylił postanowienie Starosty z dnia 28 lipca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając swoją decyzję, Wojewoda wskazał, że nie było podstaw do wydawania postanowienia z dnia 28 lipca 2014 r. Starosta w prowadzonym postępowaniu wezwał już inwestorów do wniesienia prawidłowej opłaty skarbowej pouczając jednocześnie, że jej nieuiszczenie spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. W związku z tym nieuzupełnienie braków formalnych, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, powinno skutkować brakiem dalszego rozpatrzenia sprawy. Poza tym postanowienie wydawane na podstawie art. 35 ust. 3 i 5 Prawa budowlanego powinno dotyczyć jedynie merytorycznych braków w dokumentacji. Brak opłaty skarbowej jest zaś brakiem formalnym. Wojewoda wskazał ponadto, że decyzję organu I instancji podpisał Naczelnik Wydziału Architektoniczno – Budowlanego – M. M. – P., której dotyczył wniosek inwestorów o wyłączenie z udziału w postępowaniu. W aktach sprawy brak jest zaś postanowienia podpisanego przez bezpośredniego przełożonego Naczelnika, które by takiego wyłączenia odmawiało. Wojewoda wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien zwrócić uwagę na uzupełnienie braków formalnych i dopiero w przypadku ich uzupełnienia rozpoznać sprawę merytorycznie. Na decyzję Wojewody z dnia 15 października 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli P. i A. D., domagając się jej uchylenia. Skarżący uważają, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem: art. 24 § 1 pkt 5 kpa – albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja Wojewody z dnia 12 czerwca 2014 r., zostały podpisane przez tę samą osobę; art. 107 § 1 kpa – albowiem Wojewoda uzasadnienie swojej decyzji ograniczył jedynie do udzielenia wskazówek organowi I instancji w jaki sposób powinien postąpić, aby sprawę pozostawić bez rozpoznania, a nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji; art. 261 w zw. z art. 80 kpa – poprzez dokonanie przez Starostę jeszcze na etapie oceny formalnej wniosku merytorycznych ustaleń w sprawie, które doprowadziły do błędnego naliczenia opłaty skarbowej z uwagi na różnice zdań co do funkcji niektórych części budynku; art. 12 ustawy o opłacie skarbowej – poprzez wskazanie przez Wojewodę, że Starosta jest uprawniony do kwestionowanie wysokości opłaty skarbowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewody z dnia 15 października 2014 r., mocą której uchylono decyzję Starosty z dnia 20 sierpnia 2014 r. oraz postanowienie z dnia 28 lipca 2014 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kontrolowana decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd administracyjny ocenia zatem, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 kpa, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 kpa uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Art. 138 § 2 kpa stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Wpływ na podjęcie decyzji kasacyjnej ma treść art. 136 kpa, określającego granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy trafnie ocenił wadliwość postępowania przeprowadzonego przed organem I instancji jako istotną, a w związku z tym niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym. Decyzja organu I instancji została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda słusznie wskazał, że Starosta nieprawidłowo wezwał inwestorów do uiszczenia opłaty skarbowej w postanowieniu z dnia 28 lipca 2014 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 i 5 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 c ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. z 2014 r., poz. 1628) wydanie zezwolenia (pozwolenia, koncesji) podlega opłacie skarbowej. Art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wskazuje zaś, że nie podlega opłacie skarbowej dokonanie czynności urzędowej, wydanie zaświadczenia oraz zezwolenia jedynie w sprawach budownictwa mieszkaniowego. Z brzmienia art. 6 ustawy o opłacie skarbowej wynika zaś, że obowiązek zapłaty opłaty skarbowej powstaje już w momencie dokonania zgłoszenia lub złożenia odpowiedniego wniosku, a więc jeszcze przed osiągnięciem określonego rezultatu, tzn. przed dokonaniem czynności urzędowej, przed wydaniem zaświadczenia czy zezwolenia (pozwolenia, koncesji). W takich sytuacjach opłatę skarbową należy uiścić "z góry". W przypadku dokonania zgłoszenia lub złożenia wniosku bez uiszczenia należnej opłaty skarbowej organ administracji publicznej prowadzący postępowanie stosuje przepisy art. 261 kpa, chyba że dokonującym zgłoszenia lub składającym wniosek jest podmiot zwolniony z obowiązku uiszczania opłaty skarbowej na podstawie przepisów ustawy o opłacie skarbowej. Art. 261 § 1 i 2 kpa stanowi z kolei, że jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni. Jeżeli w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, podanie podlega zwrotowi lub czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji, jak i samych akt administracyjnych sprawy, nadal nie wynika, dlaczego organ uznał, że wniosek złożony przez Państwa D. nie dotyczy budownictwa mieszkaniowego, do którego zastosowanie miałby art. 2 ust. 2 ustawy o opłacie skarbowej. W przypadku zaś ustalenia, że wniosek nie dotyczy budownictwa mieszkaniowego organ powinien wezwać inwestorów do uiszczenia opłaty skarbowej na podstawie art. 261 kpa a nieuiszczenie należnej opłaty skarbowej może skutkować jedynie wydaniem zwrotem podania. Wezwanie więc inwestorów do uiszczenia opłaty skarbowej w trybie art. 35 ust. 3 i 5 ustawy Prawo budowlane a następnie odmówienie zatwierdzenia projektu budowlanego z powodu nieuiszczenia opłaty skarbowej – jest istotnym błędem proceduralnym, którego konwalidacja wymaga podjęcia wskazanych działań przez organ I instancji. Słusznie wskazał również Wojewoda, że kwestią niewyjaśnioną pozostaje wniosek inwestorów o wyłączenie z udziału w postępowaniu Naczelnika Wydziału Architektoniczno – Budowlanego – M. M. – P. oraz inspektora tegoż Wydziału A. G.. Postanowieniem z dnia 3 marca 2014 r. Starosta odmówił wyłączenia z udziału w przedmiotowym postępowaniu Naczelnika Wydziału Architektoniczno – Budowlanego – M. M. – P. oraz inspektora tegoż Wydziału A. G., jednakże postanowienie to zostało uchylone decyzją Wojewody z dnia 12 czerwca 2014 r. a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika jednak, aby Starosta, podczas ponownego rozpoznawania sprawy zajął się wnioskiem inwestorów w przedmiocie wyłączenia. Co więcej w aktach nie ma postanowienia o odmowie wyłączenia Naczelnika Wydziału Architektoniczno – Budowlanego – M. M. – P. a wydana w sprawie decyzja organu I instancji jest przez nią podpisana. Przepis art. 24 kpa przewiduje w § 1 przypadki obligatoryjnego wyłączenia pracownika, zaś w § 3 tego artykułu wyłączenie na żądanie strony lub z urzędu. Wyłączenie obligatoryjne z mocy samego prawa, występuje w okolicznościach uznanych przez ustawodawcę za zagrażające podstawowym zasadom postępowania. Wyłączenie przewidziane w art. 24 § 3 kpa następuje zaś w przypadku uprawdopodobnienia okoliczności nie wymienionych w § 1 art. 24, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika w postępowaniu. W orzecznictwie przyjmuje się, że w sytuacji wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 kpa, wyłączenie to następuje z mocy prawa i zbędne jest wydawanie w tej sprawie odrębnego postanowienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1418/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast odmowa wyłączenia pracownika lub wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 24 § 3 kpa powinny nastąpić w formie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 1990 r., sygn. SA/Po1555/89, orzeczenia.nsa.gov.pl). Postanowienie o odmowie wyłączenia organu bądź pracownika strona może kwestionować wyłącznie na mocy art. 142 Kpa w trybie odwoławczym, dotyczącym orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, a następnie ewentualnie w trybie skargowym przed sądem administracyjnym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1911/12 orzeczenia.nsa.gov.pl,). Nierozpoznanie wniosku o wyłączenie pracownika organu w toku postępowania jest istotnym błędem proceduralnym. Bez ustalenia, czy osoby dokonujące określonych czynności i ocen w sprawie nie podlegają wyłączeniu, nie jest możliwa merytoryczna ocena legalności wydanych w sprawie decyzji. Z tych też względów Sąd uznał, że Wojewoda prawidłowo wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa i dostatecznie uzasadnił podjęcie takiego rozstrzygnięcia. Stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia i wadliwości prowadzonego przez Starostę postępowania uzasadniały przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 kpa obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli – czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 kpa), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 kpa, sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylenie decyzji nie może powodować – gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego – zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji. Przy interpretacji art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie może umknąć z pola widzenia fakt, że wskazywane wyżej brzmienie przepis ten uzyskał z dniem 11 kwietnia 2011 r. w wyniku nowelizacji wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18 z późn. zm.). W uzasadnieniu projektu powołanej ustawy wskazano zaś, że "celem tej nowelizacji jest wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma zastosowania regulacja art. 24 § 1 pkt 5 kpa w sytuacji, gdy po uchyleniu orzeczenia organu II instancji przez sąd administracyjny dochodzi do ponownego rozpatrywania sprawy przez organ i czyni to pracownik biorący wcześniej udział w wydaniu zaskarżonej, a następnie uchylonej przez sąd decyzji (zob. wyrok z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2886/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzić zatem należy, że nie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa z powodu podpisania zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która podpisała również poprzednią decyzję kasacyjną Wojewody z dnia 12 czerwca 2014 r. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną oddalił.