V SA/Wa 2513/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Województwa Mazowieckiego na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2) zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Województwa Mazowieckiego kwotę 789 zł (słownie: siedemset osiemdziesiąt dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. 1. Decyzją [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej MJWPU) Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Województwo [...] - Beneficjent systemowy projektu pt. "Budowa systemu monitoringu i podstaw ewaluacji wdrażania Regionalnej Strategii innowacji dla [...]" został - stosownie do treści art. 104 k.p.a., art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 i 11 ustawy z dnia 27.8.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, ze zm.) - dalej UFP a także art. 3 ust. 2 pkt 12 Porozumienia z dnia 14.8.2007 r. w sprawie dofinansowania działań w ramach POKL (z wyłączeniem Działania 6.1.), zawartego pomiędzy Zarządem Województwa [...] a MJWPU - zobowiązany do zwrotu części dofinansowania przyznanego mu na realizację przedmiotowego projektu w kwocie 4714,03 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu (kwota korekty w wysokości 25%), wydana w następstwie kontroli tego projektu, przeprowadzonej przez MJWPU w dniach [...]-[...] kwietnia 2013 r. Zakwestionowana została kwota wydatkowana przez Beneficjenta na organizację dwóch infoseminariów w roku 2011 i w roku 2012. Według kontrolujących oraz organu I instancji, zamówienia na usługę w zakresie organizacji tych przedsięwzięć (wynajem sal i catering) powinny być udzielone w trybie ustawy z dnia 29.1.2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.) - dalej PZP, z uwagi na to, że Beneficjent wskazał realizację tego typu przedsięwzięć również w kolejnych latach realizacji projektu zaś "szacowna wartość zamówień" w tym zakresie przekracza kwotę 14 000 euro. 2. Decyzją z dnia [...].7.2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju - stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 207 ust. 12 w zw. z ust. 1 pkt 2 UFP- uchylił decyzję MJWPU w części dotyczącej naliczenia odsetek od dnia 1.7.2014 r. do dnia doręczenia decyzji IZ POKL i w tym zakresie umorzył postępowanie w pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a także informacji pokontrolnej z dnia [...].6.2013 r., w której to wskazane zostało m.in., iż w opinii MJWPU Beneficjent zobowiązany był do wyboru wykonawcy usługi wynajmu sal i cateringu w oparciu o przeprowadzenie postępowania przetargowego zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy PZP, MJWPU uznała za niekwalifikowalne faktycznie poniesione wydatki związane z zapłatą za wynajem sal oraz catering w kwocie 4714, 03 zł - zgodnie z zastosowaną korektą wyliczoną na podstawie Taryfikatora korekt finansowych za naruszenie PZP związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków europejskich stanowiącego załącznik nr 10 do Zasad finansowania POKL z dnia [...].12.2012 r. Dokonując analizy materiału dowodowego organy doszły do wniosku, że Beneficjent był w posiadaniu danych, na podstawie których mógł dokonać szacunkowej oceny wartości zamówienia dotyczącego najmu sal i cateringu. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 32 ust. 2 ustawy PZP zamawiający nie może - w celu uniknięcia stosowania tej ustawy - dzielić zamówienia na części lub zaniżać jego wartości. W związku z tym, że Beneficjent zlecając wykonawcy usługę wynajmu sal wraz z obsługą cateringową nie udzielił zamówienia w trybie określonym w art. 10 ust. 1 PZP, naruszył tym samym art. 32 ust. 2 w zw. z art. 10 PZP. Kwotę korekty (wynoszącą 4714,03 zł) wyliczono wg wzoru: Wk= W% x Wkw x Wś 3. W skardze postulowano o: a) uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję MJWPU oraz poprzedzającej ją w tym zakresie decyzji, b) zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: a) art. 24 § 1 pkt 4 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez częściowe utrzymanie w mocy decyzji MJWPU pomimo jej wadliwości wynikającej z wydania tej decyzji przez osobę podlegającą wyłączeniu od załatwienia sprawy; b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie przyjętego rozstrzygnięcia co do naruszenia przez Skarżącego art. 32 ust. 2 PZP, w tym braku odniesienia się do zarzutów Skarżącego zawartych w tym zakresie w odwołaniu lub lakoniczne odniesienie się do tych zarzutów; c) art. 207 ust. 1 pkt 2 UFP w zw. z art. 32 ust. 2 PZP Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, podrozdział 3.1, oraz § 3 ust. 1 i ust. 2 umowy nr POKL.08.02.02-14-001/09 o dofinansowanie projektu: "Budowa systemu monitoringu i podstaw ewaluacji wdrażania Regionalnej Strategii Innowacji dla [...]" zawartej w dniu [...] kwietnia 2010 r. pomiędzy Skarbem Państwa- Ministrem Rozwoju Regionalnego jako Instytucją Zarządzającą PO KL a Województwem [...] jako Beneficjentem Systemowym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w następstwie błędnego ustalenia, że Beneficjent wykorzystał przyznane mu dofinansowanie w części z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 UFP, tj. nie zastosował się do wymogów ustawy PZP przy udzielaniu zamówienia na usługi wynajmu sali i cateringu w związku z organizowanymi w ramach projektu infoseminariami i dokonał niedozwolonego podziału zamówienia publicznego na części w rozumieniu art. 32 ust. 2 PZP. W motywach skargi przedstawiono argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi. 4. W odpowiedzi na skargę - żądając jej oddalenia - podniesiono argumenty zbieżne z motywami rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiary sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości miedzy innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią- bez wątpienia- sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi, bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa uzasadnione będzie wtedym gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. IV. Należy również nadmienić, że stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oczywiście Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Ustawodawca zdaje się wprowadzając regulację art. 134 p.p.s.a. dostrzegać trafność trzeciego Prawa Murphy’ego: "Jeśli wszystko idzie dobrze, to znaczy, że coś musiało zostać przeoczone". Tych przeoczeń w niniejszej sprawie jest więcej aniżeli wskazuje je Autor skargi, o czym obszernie niżej. V. Na wstępie dostrzec wypada - badając akta w trybie art. 134 p.p.s.a. - że istotne wątpliwości budzi to, czy umowa o dofinansowanie projektu Beneficjenta "Budowa systemu monitoringu i podstaw ewaluacji wdrażania Regionalnej Strategii Innowacji dla [...]" w ramach POKL współfinansowanego ze środków EFS, zawarta w dniu [...].4.2010 r. ma charakter wiążący. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że załączone do akt administracyjnych pełnomocnictwo do podpisania umowy dla W. S. udzielone przez Ministra Rozwoju Regionalnego w dniu [...] .3.2010 r. nie zostało podpisane (k. 302 akt adm.); również uchwała Zarządu Województwa [...] z dnia [...].9.2009 r., upoważniająca do podpisania umowy [...]. i [...] także nie została podpisana przez Marszałka Województwa [...] (k. 299 akt adm.). W praktyce oznacza to, że wskazana wyżej umowa dotknięta jest dość istotną wadą nakazującą rozważenie tego, czy w ogóle ma charakter wiążący. Sąd w tej kwestii nie będzie się wiążąco wypowiadał ponieważ tylko część dokumentacji zawartej w aktach administracyjnych zawiera podpis osoby uwierzytelniającej wiarygodność dokumentów (prawidłowo uwierzytelniono-sygnując podpisem - jedynie k. 1-193, od 195-315 brak podpisu). Dokumenty z k. 299 i 302 akt administracyjnych w tym zakresie nie zawierają podpisów, co wymaga weryfikacji ich treści w zakresie zgodności z oryginałami. VI. Bez wątpienia trafny jest zarzut skarżącego naruszenia treści art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. przez powierzenie [...] (upoważnienie nie do końca prawidłowe - o czym była wyżej mowa) podpisania w imieniu skarżącego umowy pt. "Budowa systemu monitoringu u podstaw ewaluacji wdrażania Regionalnej Strategii Innowacji dla [...]" w dniu [...].4.2010 r., a następnie podpisanie - już w imieniu Organu I instancji - wydanego w sprawie rozstrzygnięcia o zwrocie części dofinansowania. Jak wynika to z odpowiedzi na skargę za pierwszym razem był on zastępcą Dyrektora Strategii o Rozwoju Regionalnego w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...]., zaś za drugim - M. F. pełnił obowiązki dyrektora [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych, do której zadań należy w szczególności kontrola realizacji i projektów dofinansowanych ze środków unijnych. Nie ulega wątpliwości, że był on wyłączony od udziału w postępowaniu o zwrot dofinansowania z uwagi na to, że był przedstawicielem jednej ze stron - a mianowicie skarżącego- przy zawieraniu umowy z dnia [...] .4.2010 r. Tak więc, została zrealizowana przesłanka art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. VII. Mając zatem na uwadze fakt, iż wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania (vide art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a.) należało - stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1b) p.p.s.a.- uchylić decyzję Organów obu instancji. Dalsze rozstrzygnięcia uzasadnia treść art. 152 i 200 p.p.s.a. VIII. Za przedwczesną - w tej sytuacji - należy uznać potrzebę oceny pozostałych zarzutów podmienionych w skardze. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy - w pierwszej kolejności - ustalić, czy umowa z dnia [...].4.2010 r. - z racji stwierdzanych uchybień w trakcie postepowania - ma charakter wiążący. Ustalenie tej istotnej kwestii pozwoli wywodzić z niej wiążące skutki.