I OSK 1364/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 29 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 305/14 w sprawie ze skargi R. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wr 305/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi R. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia w sprawie udostępnienia informacji publicznej umorzył postępowanie sądowoadministarcyjne w części dotyczącej nieudostępnienia informacji publicznej (pkt I); orzekł, iż bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); odstąpił od wymierzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia grzywny (pkt III) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt IV). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 24 czerwca 2014 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia skarżący, zwrócił się o sprawdzenie, czy budynek przy ul. Nowodworskiej 63 odpowiada przepisom prawa budowlanego, a przede wszystkim czy można bezpiecznie użytkować lokal nr 4 w wymienionym obiekcie budowlanym. W końcowej części pisma został zawarty wniosek o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie decyzji (o ile została wydana) w przedmiocie wyłączenia z użytkowania budynku zlokalizowanego przy ul. W. we Wrocławiu. Pismem z dnia 3 listopada 2014 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia w zakresie udostępnienia informacji publicznej i wniósł o zobowiązanie organu nadzoru budowlanego do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie organu nadzoru budowlanego do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, wymierzenie organowi nadzoru budowlanego grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Skarżący podkreślił, że do dnia złożenia skargi, tj. do 3 listopada 2014 r. organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14-dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że po otrzymaniu pisma skarżącego w dniu 25 czerwca 2014 r. organ nadzoru zajął się tylko załatwieniem głównego wniosku skarżącego, dotyczącego stanu technicznego budynku nr 4 przy ul. [...] we Wrocławiu. Wniosek o udzielenie informacji, zawarty w końcowej części pisma został zaś przeoczony. Podano, że w dniu 5 listopada 2014 r. wpłynęła do organu nadzoru budowlanego skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W związku z tym organ administracyjny niezwłocznie wyznaczył pracownika odpowiedzialnego za załatwienie wniosku i pismem z dnia 12 listopada 2014 r. została udzielona wnioskowana odpowiedź. Zatem zwłoka w udzieleniu odpowiedzi nie miała charakteru celowego. Wobec powyższego wniesiono o oddalenie wniosku o nałożenie na organ nadzoru budowlanego grzywny. Podczas rozprawy sądowej w dniu 28 stycznia 2015 r. skarżący oświadczył, że postępowanie w zakresie udostępnienia informacji stało się bezprzedmiotowe wobec udzielenia skarżącemu wnioskowanej informacji po wniesieniu skargi. Zdaniem skarżącego należałoby odnieść się do tego, czy okres pozostawania podmiotu zobowiązanego miał charakter rażącego naruszenia prawa. Dodał, że o wnioskowaną informację zwracał się też telefonicznie, a niezależnie od tego pisał o tym w zażaleniu do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ale reakcji nie było. Pełnomocnik organu nadzoru budowlanego oświadczył, że zażalenie na bezczynność wpłynęło do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego poza Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia, w związku z czym podmiot zobowiązany nie miał sygnału, że tkwi w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że niewątpliwie w dacie wniesienia skargi, tj. w dniu 3 listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 24 czerwca 2014 r. Jednakże przed dniem rozpoznania skargi, pismem z dnia 12 listopada 2014 r., organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na złożony wniosek informując, że wnikliwa analiza danych zawartych w systemie komputerowym QNX oraz posiadanej dokumentacji nie potwierdziła faktu wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia decyzji nakazującej wyłączenie z użytkowania budynku usytuowanego we Wrocławiu przy ul. Wyspa Słodowa 7. Skarżący na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. potwierdził otrzymanie powyższej odpowiedzi organu nadzoru. Zdaniem Sądu zobowiązany do udzielenia informacji uwiarygodnił zatem, że żądanej informacji publicznej nie posiada i tym samym usunął stan bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12). W tej sytuacji brak było podstaw do orzekania przez Sąd w przedmiocie, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Skoro bowiem organ, którego dotyczyła skarga na bezczynność w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 24 czerwca 2014 r., przed dniem orzekania przez Sąd zakończył owo postępowanie odpowiadając skarżącemu pismem z dnia 12 listopada 2014 r., brak było podstaw do uwzględnienia żądania skargi w tym zakresie. Organ przestał bowiem tkwić w bezczynności, a w sprawie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania wynikająca z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., bowiem postępowanie stało się z innych przyczyn bezprzedmiotowe. Sąd podkreślił, że załatwienie sprawy administracyjnej przed datą orzekania przez sąd administracyjny, skutkujące umorzeniem postępowania, nie zwalnia jednak sądu z obowiązku rozpoznania skargi, wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w pozostałym zakresie objętym dyspozycją art. 149 p.p.s.a. W jego brzmieniu, obowiązującym od dnia 17 maja 2011 r., a ustalonym przepisem art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. nr 34, poz. 173), w § 1 zdanie drugie, mowa jest o jednoczesnym stwierdzeniu przez sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wynika z tego, że uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a. nie sprowadza się jedynie do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, ale polega także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy nacechowane były rażącym naruszeniem prawa albo nie miały charakteru rażącego. Tym samym należy przyjąć, że użycie w art. 149 § 1 wyrażenia "jednocześnie" oznacza, iż brak zobowiązania organu do wydania aktu, tj. zastosowania środka określonego w ustawie, nie zwalnia sądu od orzekania w przedmiocie rażącego charakteru przewlekłości, czy bezczynności organu. Oceniając, w kontekście art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. stopień naruszenia prawa przez organ Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ nadzoru budowlanego przekroczył określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin 14 dni do udostępnienia informacji publicznej, bądź załatwienia sprawy w innej formie i przekroczenie to było znaczne, albowiem wynosiło 5 miesięcy. Sąd wskazał, iż w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych przyjmuje się, że długi okres od złożenia wniosku do chwili załatwienia sprawy oraz brak działań zobowiązanego w zakresie udostępnienia informacji publicznej stanowi o rażącym naruszeniu prawa (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 315/13, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tej sytuacji, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I i II wyroku. Sąd nie znalazł jednak podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o co wnioskował skarżący. Zgodnie bowiem z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny. Zdaniem Sądu, zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych mocą ustawy. W momencie powzięcia informacji o pozostawaniu w bezczynności organ administracyjny niezwłocznie podjął działania zmierzające do udzielenia skarżącemu odpowiedzi na złożony wniosek. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia. Postanowienie zaskarżono w części pkt II, w którym Sąd orzekł, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy: 1) art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm. dalej: "u.d.i.p.") oraz 153 p.p.s.a poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie iż bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej miała charakter rażącego naruszenia prawa, podczas gdy całość materiału dowodowego w sprawie wskazuje na. brak celowego i uporczywego działania organu, który w momencie powzięcia informacji o uchybieniu ze skargi do WSA na bezczynność, zajął się przedmiotową sprawą niezwłocznie, udzielając żądanej informacji; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. ze 133 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia przesłanek, jakimi kierował się Sąd przy wydaniu pkt. II wyroku, w tym pominięcie w uzasadnieniu dot. części skarżonego wyroku, istotnych dla sprawy okoliczności, których uwzględnienie musiało by prowadzić do stwierdzenia, iż bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i przekazanie sprawy w zaskarżonej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznał wniosek skarżącego przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia. Uznając zatem, że bezczynność organu ustała najpóźniej w dacie udzielenia odpowiedzi na wniosek należało postępowanie sądowe umorzyć na podstawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni art. 149 ustawy p.p.s.a. utrwalony został pogląd, że w świetle znowelizowanej treści powoływanego przepisu wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 powoływanej ustawy w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy p.p.s.a.) oraz w zakresie ewentualnego wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.) np. w wyroku NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12. O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można bowiem mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z treścią art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 tej ustawy w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 ustawy p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Zatem, przepis art. 149 ustawy p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. W realiach niniejszej sprawy, Sąd I instancji zasadnie uznał, że zaistniały podstawy do stwierdzenia, że bezczynność organu w udzieleniu odpowiedzi na wniosek skarżącego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak bowiem wynika z wyżej przedstawionych, prawidłowo dokonanych ustaleń Sądu, organ rażąco naruszył termin załatwienia wniosku określony w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ bowiem rozpoznał wniosek skarżącego dopiero po 5 miesiącach od jego otrzymania Natomiast podnoszona przez organ okoliczność, iż na skutek przeoczenia wniosku skarżącego organ nie miał możliwości przerwania stanu bezczynności jest całkowicie chybiona. Oczywistym jest, że organ ze swojej winy nie rozpoznał wniosku w ustawowym terminie. Nie istniały bowiem żadne obiektywne okoliczności, które uniemożliwiałyby organowi dopełnienie tego obowiązku. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.