III SA/Gd 763/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 30 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 30 czerwca 2014 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 19 maja 2014 r. (nr [...]), którą organ przyznał M. J. zasiłek okresowy w wysokości 172,57 zł miesięcznie - od dnia 1 maja 2014 r. do dnia 30 czerwca 2014 r., z powodu długotrwałej choroby. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia 19 maja 2014 r. (nr [...]) Prezydent Miasta - działając na podstawie art. 7, art. 8, art. 9, art. 38, art. 98, art. 100, art. 106, art. 106a, art. 107, art. 109 oraz art 147 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U z 2012 r., poz. 823) oraz art 104, art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej: "k.p.a." - przyznał M. J. od dnia 1 maja 2014 r. do dnia 30 czerwca 2014 r. zasiłek okresowy w wysokości 172,57 zł miesięcznie z powodu długotrwałej choroby (pkt 1). Organ orzekł, że wypłata zasiłku będzie realizowana w kasie Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. (pkt 2) oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 3). W uzasadnieniu organ wskazał, że M. J. (dalej: "strona", "skarżąca") prowadzi samodzielnie gospodarstwo i występuje u niej ubóstwo spowodowane długotrwałą lub ciężką chorobą. Dochód strony wynosi 196,86 zł, natomiast kryterium dochodowe rodziny wynosi 542 zł. W związku ze schorzeniami oraz kosztami utrzymania zasadnym jest udzielenie jej pomocy finansowej w postaci zasiłku okresowego na pokrycie bieżących potrzeb. Zgodnie z art 147 ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej od 2008 r. minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi 50% różnicy między kryterium dochodowym a dochodem osoby samotnie gospodarującej lub rodziny. Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. Organ zaznaczył, że nie ma możliwości udzielenia wyższej pomocy, ponieważ MOPR w S. nie dysponuje własnymi środkami, które mogłyby być przeznaczone na wypłatę zasiłków okresowych. Przyznany zasiłek stanowi minimalną wysokość zasiłku okresowego w 2014 r. i jest realizowany z dotacji celowej budżetu państwa przeznaczonej na zasiłki okresowe w 2014 r. Rygor natychmiastowej wykonalności decyzji nadano ze względu na wyjątkowo ważny interes strony. Strona odwołała się od tej decyzji podnosząc, że przyznano jej zbyt niskie świadczenie. W szczególności otrzymywany dodatek mieszkaniowy nie powinien być uwzględniany w jej dochodzie. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 czerwca 2014 r. (nr [...]), na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), art. 17 pkt 1, art. 127 § 2, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 38 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej rodzaj, forma i rozmiar przyznanego świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy. W myśl art. 38 tej ustawy zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość otrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego m.in. osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W przypadku osoby samotnie gospodarującej zasiłek okresowy ustała się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Strona spełnia kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 powoływanej ustawy, a z akt sprawy wynika, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jej dochód stanowi jedynie dodatek mieszkaniowy w kwocie 196,86 zł. Ponadto strona cierpi na schorzenia wymagające długotrwałego leczenia. W tych okolicznościach należało uznać, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, zarówno co do wysokości świadczenia jak i okresu na jaki zostało przyznane. Organ wyjaśnił, że zasadne było uznanie dodatku mieszkaniowego za dochód strony, ponieważ stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Z kolei art. 8 ust. 4 tej ustawy, określa świadczenia, które nie są wliczane do dochodu (jednorazowe pieniężne świadczenie socjalne, zasiłek celowy, pomoc materialna mająca charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawana na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartość świadczeń w naturze, świadczenia przysługujące osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych). Jedynie wymienione w tym przepisie świadczenia nie są wliczane do dochodu. Katalog ten nie obejmuje dodatku mieszkaniowego. Dodatek mieszkaniowy stanowi skierowaną indywidualnie do danej osoby konkretną pomoc w ponoszeniu wydatków związanych z utrzymaniem lokalu mieszkalnego, a to, że pomoc tego rodzaju nie jest bezpośrednio przekazywana do rąk osoby uprawnionej nie oznacza, że nie powoduje ona zmniejszenia zobowiązań tej osoby w zakresie opłat mieszkaniowych. Taki pogląd ugruntowany został w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na zakończenie organ odwoławczy dodał, że celem pomocy społecznej nie jest zaspokajanie wszystkich potrzeb każdego obywatela, a zatem pomoc społeczna nie może być traktowana jako źródło dochodów czy instytucja charytatywna. Jej zadaniem jest jedynie wspieranie osób i rodzin potrzebujących. Strona winna mieć świadomość, że to przede wszystkim na niej spoczywa obowiązek zaspokajania swoich potrzeb życiowych. M. J. zaskarżyła powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazując na jej niespójność z decyzją organu pierwszej instancji, która w uzasadnieniu zakładała, że "zasadnym jest udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego na pokrycie bieżących potrzeb" od 1 do 30 czerwca 2014 r., przy czym uznano, że "posiada schorzenia wymagające długotrwałego leczenia" w dłuższym okresie czasu niż miesiąc. Wskazała, ze z pisma MOPR w S. z dnia 6 czerwca 2014 r. wynika, że Ośrodkowi przyznano zasiłki ale dla rodzin na kwotę 314.789,87 zł. Skarżąca przyznała, że sama prowadzi gospodarstwo domowe i jest w trudnym okresie życia, gdzie do wypracowanej emerytury brakuje jej kilku miesięcy. Ponadto kwestionowała pogląd organu odwoławczego w zakresie wliczania do dochodu dodatku mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Organ wskazał, że zaskarżona decyzja została doręczona skarżącej w dniu 7 lipca 2014 r., natomiast skargę złożyła ona w dniu 18 sierpnia 2014 r., z naruszeniem 30-dniowego terminu. Podtrzymał przy tym stanowisko, co do zasadności i wymiaru przyznanego zasiłku okresowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego eliminacji z obrotu prawnego w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823). Instytucja zasiłku okresowego została uregulowana w art. 38 ustawy, który stanowi: ust. 1. Zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. ust. 2. Zasiłek okresowy ustala się: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie; 2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. ust. 3. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między: 1) kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby; 2) kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. ust. 4. Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. ust. 4a. W przypadku podjęcia zatrudnienia przez osobę objętą kontraktem socjalnym pobierającą zasiłek okresowy, może być on wypłacany nadal niezależnie od dochodu, do dnia wynikającego z decyzji przyznającej zasiłek okresowy, nie dłużej jednak niż do 2 miesięcy od dnia, w którym osoba została zatrudniona. ust. 4b. Zasiłek okresowy jest wypłacany niezależnie od dochodu w sytuacji określonej w ust. 4a nie częściej niż raz na 2 lata. ust. 5. Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. ust. 6. Rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego, o których mowa w ust. 2 i 3. Wysokość dochodu warunkująca prawo do świadczenia z opieki społecznej oraz zasady ustalania wysokości dochodu w sprawach z zakresu pomocy społecznej zostały uregulowane w art. 8 ustawy. W myśl art. 8 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Kwoty ww. kryteriów dochodowych zostały ustalone na dzień orzekania na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Ustawodawca zdefiniował, co należy rozumieć pod pojęciem dochodu na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Mianowicie za "dochód" – zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy - uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do tak ustalonego dochodu ustawodawca nie wliczył jednak: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego (art. 8 ust. 4 ustawy). W doktrynie przyjmuje się, że "enumerację negatywną określoną w art. 8 ust. 4 należy uznać za zamkniętą. Tym samym wszelkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich otrzymania, po odpowiednich pomniejszeniach, należy uznać za dochód" (I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 70). W cytowanym wyliczeniu nie wymienia się "dodatku mieszkaniowego" jako świadczenia, którego nie wlicza się do dochodu osoby ubiegającej się bądź korzystającej z pomocy społecznej, tak więc dodatek mieszkaniowy wlicza się do dochodu przy ustalaniu prawa do świadczeń z opieki społecznej, w tym również przy ustalaniu prawa do zasiłku okresowego. Pogląd taki jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 591/12, LEX nr 1274656 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 827/06, LEX nr 483725). Z ustaleń faktycznych dokonanych przez organy w toku postępowania nie ulega wątpliwości, że skarżąca jest osobą schorowaną i bezrobotną. Organy ustaliły również, że osiąga ona dochód jedynie z tytułu dodatku mieszkaniowego w wysokości 196,86 zł (dowód: decyzja Prezydenta Miasta z dnia 28 lutego 2014 r.; nr [...] przyznająca skarżącej dodatek mieszkaniowy w okresie od 1 marca 2014 r. do 31 sierpnia 2014 r.). Ponieważ skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą podstawę wyliczenia zasiłku okresowego stanowiła kwota "kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej" w wysokości 542 zł, od której należało odjąć kwotę dochodu skarżącej, czyli kwotę 196,86 zł uzyskiwaną z tytułu dodatku mieszkaniowego (art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy). Stosując natomiast art. 38 ust. 3 ustawy organy w sposób prawidłowy dokonały obliczenia minimalnego zasiłku okresowego przysługującego skarżącej w wysokości 172,57 zł. Należy wyjaśnić, że decyzja o przyznaniu świadczenia w postaci zasiłku okresowego ma charakter decyzji "względnie" uznaniowej, gdyż w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 ustawy zasiłek okresowy przysługuje wnioskodawcy (a więc winien być mu przyznany), jednakże do oceny organu pozostawiono ustalenie, w ściśle określonych granicach, wysokości przyznanego świadczenia oraz okresu, na jaki to świadczenie ma być przyznane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1268/13, LEX nr 1462208). W tym kontekście należy stwierdzić, że minimalna wysokość przyznania skarżącej zasiłku została uzasadniona aktualnymi możliwościami finansowymi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 4 ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Należy zwrócić uwagę, że organy nie mają nieograniczonych środków, wobec czego nie zawsze udzielona pomoc zgodna jest z oczekiwaniami osób o taką pomoc się ubiegających. O wadliwości zaskarżonej decyzji nie może stanowić także fakt, że skarżącej przyznano świadczenie jedynie na okres dwu miesięcy, tj. od dnia 1 maja do 30 czerwca 2014 r. (skarżąca błędnie w skardze wskazuje na okres od dnia 1 do 30 czerwca 2014 r.). Istotne jest, że świadczenie zostało przyznane na wskazany powyżej, dopuszczalny - w ramach uznania administracyjnego – okres, a to nie wykluczało możliwości ubiegania się przez skarżącą o zasiłek okresowy po upływie tego okresu, na następne miesiące. W odniesieniu do wniosku organu w odpowiedzi na skargę o jej odrzucenie Sąd pragnie zauważyć, że w sprawie nie było podstaw do odrzucenia skargi, gdyż została ona złożona zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a., w terminie 30 dni od chwili doręczenia zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika, że decyzja organu odwoławczego doręczona została skarżącej w dniu 18 lipca 2014 r. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych organu II instancji), natomiast skarga została złożona osobiście przez skarżącą w dniu 18 sierpnia 2014 r., tzn. z zachowaniem powyższego terminu liczonego na zasadach określonych w art. 83 § 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.