II SA/Lu 578/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Robert Hałabis, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia .... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ..po rozpatrzeniu zażalenia S.... na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ... z dnia ... odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie tej S..w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego tj. części piwnicznej pawilonu handlowego położonego w B.. przy ul. B.. i samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przez N. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że 28 listopada 2012 r. do organu I instancji wpłynął wniosek S . w którym zwróciła się o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego opisanego w tym wniosku oraz samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Organ nadzoru budowlanego działając na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane dokonał w dniu 3 marca 2014 r. czynności kontrolnych pawilonu handlowego usytuowanego na działce nr ... położonej przy ul. B., w trakcie których stwierdził, że przedmiotowy lokal jest nieużytkowany. Wobec powyższego uznał, że są to uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte i na podstawie art. 61a k.p.a. należało odmówić jego wszczęcia. W skardze na postanowienie ...Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego .S... wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego .., zarzucając naruszenie art. 7, 10, 12, 77 par.1 , 35, 138 par. 1 pkt 1 oraz art. 61a k.p.a. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła, że bezskutecznie domaga się zbadania legalności użytkowania części piwnicznej pawilonu handlowego w związku z rażącymi odstępstwami od projektów i zgłoszeń w wykonanych robotach budowlanych, zaś organy nadzoru budowlanego od 2007 r. prowadzą postępowanie, stosując "własną stronniczą interpretację i pod interesy zaprzyjaźnionej S.". Wskazała, że w dacie wydania zaskarżonych postanowień inwestor – S. nie była współwłaścicielem obiektu i działki, zaś dowodem na użytkowanie obiektu jest ogłoszenie o otwarciu w nim sklepu od dnia 5 kwietnia 2014 r. oraz fakt. Na dowód, że sklep mimo zagrożeń zdrowia i życia oraz bezpieczeństwa mienia i środowiska funkcjonuje skarżąca złożyła pismo najemcy i protokół nr 1/2014. W odpowiedzi na skargę ...Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 61a par. 1 k.p.a. gdy żądanie, wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje zatem dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej wpłynie takie żądanie. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Przesłanka ta nie zaistniała w przedmiotowym postępowaniu, bowiem bezsporne jest, że skarżąca S. jako właściciel nieruchomości, w której granicy posadowiony jest budynek pawilonu handlowego w B. posiada interes prawny w postępowaniu w sprawie nielegalnego użytkowania części piwnicznej tego obiektu i samowolnej zmiany sposobu użytkowania przez N Druga z przesłanek wskazanych w art. 61a par. 1 k.p.a., na którą powołały się orzekające w sprawie organy obu instancji natomiast dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Podkreślenia wymaga, że o ile konieczność wstępnego badania i orzekania w drodze postanowienia przez właściwy organ, czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną, nie budzi żadnych wątpliwości, o tyle z dużą ostrożnością podchodzić należy do przesłanki odmowy wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn". Zasadnie podkreśla się w doktrynie, że oparcie odmowy wszczęcia postępowania na tej bardzo ogólnej i nieprecyzyjnej przesłance, jaką stanowią "inne uzasadnione przyczyny" winno budzić zasadnicze wątpliwości i zastrzeżenia ( por. A. Wróbel, Komentarz do art. 61a kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, wyd. Lex/el. 2012). W orzecznictwie wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a par. 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym ( por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 893/11[w:] LEX nr 1094438). Na gruncie kontrolowanej sprawy wskazać należy, że organ nadzoru budowlanego I instancji uznając zaistnienie w sprawie innych przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej wskazał - jak się zdaje - na dwie przesłanki ( taka argumentacja wskazana została w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji). Pierwszą z tych przesłanek uniemożliwiających zdaniem organów merytoryczne rozpatrzenia zgłoszonego przez skarżącą żądania stanowił wynik przeprowadzonej w dniu 3 marca 2014 r. kontroli obiektu. Drugą natomiast przesłanką było pozostawanie w obrocie prawnym decyzji PINB z dnia ..., utrzymanej w mocy decyzją WINB z dnia ... w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w B. przez N.. Organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał jedynie zaistnienie uzasadnionej przyczyny, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte, a mianowicie fakt nieużytkowania lokalu. Odnosząc się do tej przesłanki zwrócić należy uwagę to, że organ I instancji powołuje się w uzasadnieniu swojego postanowienia na kontrolę przeprowadzoną w dniu 3 marca 2014 r. przez organ nadzoru budowlanego, określoną przepisami art. 81 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 81 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Wykonywana przez organy nadzoru budowlanego kontrola ma szczególny cel i charakter. Organy te zostały na mocy przepisów wskazanej ustawy wyposażone w specjalne uprawnienia i możliwe jest przeprowadzenie przez nie kontroli bez uprzedzenia podmiotu kontrolowanego. W tym zakresie przepisy Prawa budowlanego są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ( por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 marca 2012 r., II SA/Gl 907/11, LEX nr 1138474). Kontrola taka może być zatem wykonywana w ramach czynności wstępnych, które poprzedzają wszczęcie postępowania administracyjnego czy wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Dodać także należy, ze przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na organ obowiązku zawiadomienia stron o terminie przeprowadzenia kontroli czy zapewnienia możliwości udziału w takiej kontroli wszystkim stronom postępowania. Przepis art. 81a ust. 2 tej ustawy wymaga jedynie aby czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadzane były w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu. Oznacza to, że podmiotami uprawnionymi do uczestniczenia przy wykonywaniu czynności kontrolnych będą osoby, których działania są kontrolowane, bądź ich przedstawiciele czy świadkowie. W niniejszej sprawie czynności kontrolne dotyczyły użytkowania części obiektu budowlanego przez N. .. i podczas kontroli obecni byli przedstawiciele tej S. ( vide k.31 akt adm.). Odnosząc te uwagi ogólne do kontrolowanych rozstrzygnięć wskazać należy, że gdyby w toku kontroli sposobu użytkowania obiektu budowlanego okazało się, że obiekt jest użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem organ nie powinien wszczynać postępowania administracyjnego, a w przypadku przeprowadzenia takiej kontroli na wniosek podmiotu mającego interes prawny w wyjaśnieniu tej kwestii organ ten był uprawniony do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego stwierdził w czasie kontroli, że część piwniczna pawilonu handlowego nie jest użytkowana. Zatem jest to uzasadniona przyczyna skutkująca tym, że postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania przedmiotowej części obiektu budowlanego i samowolnej zmiany sposobu jej użytkowania przez N... nie może być wszczęte. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze stwierdzić należy, że zarzut naruszenia przepisów dotyczących prowadzenia postępowania nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy nadzoru budowlanego takiego postępowania nie prowadziły. Przed wydaniem postanowienia przeprowadzona została jedynie kontrola, która może być przeprowadzona ad hoc i organ nie ma obowiązku powiadamiania stron o tej czynności. Trudno zatem uznać, że naruszono art. 10 k.p.a. Co do zarzutu naruszenia art. 35 k.p.a. Sądowi znany z urzędu jest fakt, że strona skarżąca skorzystała ze swoich uprawnień w zakresie bezczynności organów nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej jej wniosku z dnia 26 listopada 2012 r. (II SAB/Lu 112/14) i orzeczenie w tej sprawie już zapadło. Dołączone do skargi ogłoszenie o otwarciu sklepu w przedmiotowym obiekcie, pismo najemcy lokalu z dnia 20 maja 2014 r. i protokół nr 1/2014 z dnia 31 maja 2014 r. pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem dotyczą faktów mających miejsce po wydaniu zaskarżonych postanowień. Również nieistotne w tej sprawie są postępowania toczące się przed sądem powszechnym między skarżącą S... a inwestorem – N... .Bezsporny bowiem w sprawie niniejszej jest fakt, że inwestorem w przypadku części piwnicznej pawilonu handlowego położonego w B. była N. Mając zatem na względzie powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.