II SA/Ol 1319/14

Dnia 29 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Powiatu Braniewskiego z dnia 4 marca 2014 r., Nr XXXV/338/14 w przedmiocie przyjęcia "Lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych uczniów publicznych szkół ponadgimnazjalnych Powiatu Braniewskiego" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W dniu 4 marca 2014r. Rada Powiatu Braniewskiego, działając na podstawie art. 12 pkt 10a ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 595 ze zm.) oraz art. 90 t ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę Nr XXXV/338/14 w sprawie przyjęcia "Lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych uczniów publicznych szkół ponadgimnazjalnych Powiatu Braniewskiego". W § 2 ust. 1 tej uchwały wskazano, że program adresowany jest do szczególnie uzdolnionych uczniów, kształcących się w szkołach ponadgimnazjalnych dziennych, osiągających wysokie wyniki w nauce, artystyczne lub sportowe. Zgodnie z ust. 2 § 2 jako formę realizacji programu ustanowiono: pkt 1. stypendium Starosty Braniewskiego, pkt 2. nagrodę Starosty Braniewskiego oraz w pkt 3 i 4 nagrody dla laureatów konkursów organizowanych przez szkołę/placówkę, dla której organem prowadzącym jest powiat braniewski. Stosownie do § 4 celem programu jest m.in. zachęcanie uczniów do reprezentowania powiatu w konkursach, olimpiadach i turniejach na szczeblu województwa, ogólnopolskim lub międzynarodowym (pkt 4) oraz zachęcanie uczniów do kontynuowania nauki w szkołach prowadzonych przez powiat braniewski (pkt 6). W myśl § 5 ust. 1 i § 13 ust. 1 tej uchwały - odpowiednio stypendium lub nagroda przeznaczone są dla uczniów publicznych szkół ponadgimnazjalnych dziennych, dla których organem prowadzącym jest powiat braniewski. W dniu 11 marca 2014r. Starosta Braniewski przesłał powyższą uchwałę Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu. W dniu14 listopada 2014r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, reprezentowany przez radcę prawnego E. S., zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że zarówno z tytułu uchwały jak i jej treści wynika, iż przyjęty program adresowany jest do uczniów uczęszczających do szkół ponadgimnazjalnych, dla których organem prowadzącym jest powiat braniewski. W ocenie organu nadzoru takie określenie kręgu uprawnionych do ubiegania się o stypendium bądź nagrodę jest nieprawidłowe. Oznacza bowiem, iż z możliwości ubiegania się o przyznanie stypendium bądź nagrody wykluczeni zostali uczniowie będący mieszkańcami powiatu braniewskiego, ale uczęszczający do szkół ponadgimnazjalnych prowadzonych przez inny powiat, bądź do szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych. Z drugiej strony, taki stan rzeczy oznacza, iż przewidziane w programie nagrody i stypendia mogą być przyznane uczniom szkół ponadgimnazjalnych prowadzonych przez powiat braniewski nawet jeśli uczniowie ci nie są mieszkańcami powiatu braniewskiego. Zauważono, że lokalną wspólnotę samorządową stanowią mieszkańcy powiatu, o czym stanowi art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. To na rzecz tak rozumianej wspólnoty samorządowej powiat wykonuje zadania publiczne, co wynika z art. 166 Konstytucji RP. Program wspierania edukacji uzdolnionych uczniów winien zatem dotyczyć wszystkich uczniów szkół ponadgimnazjalnych - mieszkańców powiatu braniewskiego. Zdaniem Wojewody, wykluczenie z tej możliwości uczniów mieszkających na terenie powiatu braniewskiego, lecz uczęszczających do innych szkół ponadgimnazjalnych niż szkoły prowadzone przez Powiat Braniewski, nie znajduje uzasadnienia i narusza art. 32 Konstytucji RP. Podkreślono, że brak jest podstaw do różnicowania uczniów szkół ponadgimnazjalnych - członków wspólnoty samorządowej - według innych kryteriów niż osiągnięte przez nich wyniki w nauce, artystyczne lub sportowe. Tym samym wykluczenie z możliwości ubiegania się o stypendium uczniów - mieszkańców powiatu braniewskiego - tylko dlatego, iż uczęszczają do szkoły innej niż prowadzona przez powiat braniewski, jest nieuprawnione. Wskazano, że brak jest podstaw do przyznawania przez powiat braniewski stypendiów bądź nagród uczniom, którzy wprawdzie uczęszczają do szkół ponadgimnazjalnych prowadzonych przez powiat braniewski, lecz nie są mieszkańcami powiatu braniewskiego. W ocenie organu nadzoru zestawienie przepisu art. 166 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wskazuje, iż formy wspierania przez powiat uzdolnionych uczniów mogą być adresowane jedynie do mieszkańców tego powiatu - członków wspólnoty samorządowej. Objęcie formami wsparcia w postaci stypendiów i nagród uczniów, którzy nie zamieszkują na terenie danego powiatu, nie znajduje uzasadnienia i wykracza poza zakres, w którym powiat może realizować swoje kompetencje. W odpowiedzi na skargę Starosta Braniewski uznał zasadność skargi. Wskazał, że prowadzone są prace nad zmianą zaskarżonej uchwały, tak aby przywrócić poprzedni stan rzeczy. Podał, że stosowny projekt uchwały zostanie skierowany na sesję Rady Powiatu w styczniu 2015r. W dniu 27 stycznia 2015r. do tutejszego Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika Starosty Braniewskiego, wraz z udzielonym pełnomocnictwem - nadane faksem, informujące, że dalsze prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe, gdyż na sesji w dniu 23 stycznia 2015r. Rada Powiatu Braniewskiego podjęła nową uchwałę w sprawie "Lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych uczniów publicznych szkól ponadgimnazjalnych Powiatu Braniewskiego". Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015r. pełnomocnik Wojewody poparł skargę. Oświadczył, że do organu nadzoru nie wpłynęła uchwała z dnia 23 stycznia 2015r., o której mowa w faksie z dnia 27 stycznia 2015r. W związku z tym Wojewoda nie wyraża zgody na umorzenie postępowania. Pełnomocnik podniósł, że prawdopodobnym jest, iż zaskarżona uchwała wywołała skutki w postaci objęcia pomocą uczniów, bo obowiązywała od marca 2014r. Wyjaśnił, że reakcja Wojewody nastąpiła na skutek skarg rodziców uczniów mieszkających na granicy powiatu braniewskiego, a uczęszczających do szkół na terenie powiatu elbląskiego, którym nie została przyznana pomoc przewidziana w uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 1647) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, uznaje za konieczne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, z przyczyn podniesionych w skardze. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Przepis ten upoważnia radę powiatu do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danego powiatu. W myśl art. 166 ust. 1 Konstytucji RP do zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego należy zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej. Charakter taki mają działania jednostek samorządu terytorialnego obejmujące sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, które nie zostały zastrzeżone na rzecz innych podmiotów. Kwestię tę ustawodawca skonkretyzował w powołanej ustawie o samorządzie powiatowym, przyjmując w art. 1 ust. 1 tej ustawy, że mieszkańcy powiatu tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową. Ust. 2 art. 1 stanowi zaś, ze ilekroć w ustawie jest mowa o powiecie, należy przez to rozumieć lokalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Z kolei przepis art. 4 tej ustawy wyznacza zakres działania i wskazuje zadania publiczne realizowane przez te jednostki samorządu lokalnego. Jednym z tych zadań jest zapewnienie edukacji publicznej o charakterze ponadgminnym (ust. 1 pkt 1). Katalog zadań powiatu ma charakter zamknięty, ale zgodnie z art. 4 ust. 3 może on zostać rozszerzony w drodze ustawy szczególnej. Podkreślenia wymaga, że powiat może wykonywać tylko zadania wyraźnie przypisane mu przez ustawodawstwo. Właściwość powiatu do realizacji zadań własnych dotyczyć może tylko lokalnych zadań o charakterze ponadgminnym i zadania te muszą wyraźnie wynikać z przepisów ustaw prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 90t ustawy o systemie oświaty. Przepis ten upoważnia jednostki samorządu terytorialnego do tworzenia regionalnych lub lokalnych programów wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży (ust. 1 pkt 2) oraz określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy, form i zakresów tej pomocy oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze (ust 4). Z przepisów tych wynika, że programy wsparcia w zakresie edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży mogą być tworzone na szczeblu regionalnym lub lokalnym. Programami lokalnymi będą przedsięwzięcia podejmowane na szczeblu gminy lub powiatu, a regionalnymi przedsięwzięcia podejmowane na szczeblu województwa ( por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1465/09, publ. na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotowa uchwała może mieć jedynie charakter lokalny i może dotyczyć wyłącznie lokalnej wspólnoty samorządowej, którą tworzą mieszkańcy powiatu braniewskiego. Natomiast w rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, z jednej strony wykluczyła młodzież i dzieci, które są mieszkańcami powiatu braniewskiego, ale uczęszczają do szkół ponadgimnazjalnych innych niż prowadzone przez powiat braniewski. Z drugiej strony uchwałą tą niezasadnie objęto młodzież i dzieci, które w ogóle do tej wspólnoty samorządowej nie należą. Organy powiatu braniewskiego błędnie odczytały intencję ustawodawcy. Art. 90t nie ma na celu promowania szkół prowadzonych przez daną jednostkę samorządu terytorialnego, jak to wyjaśniono w treści samej uchwały. Program lokalny ma wspierać wszystkie uzdolnione młodzież i dzieci zamieszkałe na danym obszarze. Rada Powiatu Braniewskiego uznała zasadność skargi, informując Sąd, że w dniu 23 stycznia 2015r. podjęła nową uchwałę w przedmiocie "Lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych uczniów publicznych szkól ponadgimnazjalnych Powiatu Braniewskiego". Poza tą jedynie zdawkową informacją nie przesłano samej uchwały. Nieznany jest jej numer ani treść. Wojewoda zaprzeczył też, aby uchwała taka została mu przesłana. Nie sposób więc ocenić, czy rzeczywiście uchwała zmieniająca została podjęta oraz określić jej ewentualnego wpływu na treść uchwały zaskarżonej. Niezależnie od tego, nawet jeżeli omawiane zagadnienie zostało już unormowane prawidłowo, to okoliczność ta nie mogła skutkować umorzeniem postępowania sądowego. Mimo, że w dacie orzekania przez Sąd zaskarżona uchwała mogła zostać uchylona, to jednak nie czyniło to bezprzedmiotowym rozpoznania skargi. Pełnomocnik Wojewody słusznie zauważył, iż zaskarżona uchwała, gdy jeszcze obowiązywała, wywoływała skutki prawne. Przepisy tej uchwały, zgodnie z jej treścią, stanowić mogły bowiem podstawę przyznawania stypendiów, czy nagród młodzieży niezamieszkałej na terenie powiatu braniewskiego, a także przyczynę odmowy udzielenia takiego wsparcia młodzieży, będącej członkami wspólnoty samorządowej powiatu braniewskiego. Ponadto przepisy te, w przypadku niestwierdzenia ich nieważności, miałyby w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących. Zasadnym jest zwrócić uwagę na odmienność skutków prawnych uchylenia, czy też zmiany przepisów powszechnie obowiązujących od stwierdzenia ich nieważności. Mianowicie stwierdzenie nieważności wywiera skutek prawny z mocą ex tunc i powoduje, że dany przepis jest nieważny od samego początku. Natomiast w następstwie uchylenia, czy zmiany przepisu przez prawodawcę, traci on moc prawną z dniem wejścia w życie nowych regulacji. Dlatego też ewentualne uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyniło zbędnym wydania przez Sąd wyroku w przedmiotowej sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 22 marca 2007r., sygn. akt II OSK 1776/06). Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały Sąd oparł na przepisie art.147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.