II SAB/Op 86/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania w sprawie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna 1) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Oleśnie, działający z upoważnienia Burmistrza Olesna, decyzją z dnia 6 sierpnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 4, art. 5, art. 7, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567) w związku z art. 17, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. M., postanowił odmówić przyznania zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką K. M. Decyzja została doręczona M. M. dnia 11 sierpnia 2014 r. wraz z pouczeniem o przysługującym prawie do wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. M. M., w odwołaniu z dnia 19 sierpnia 2014 r. od decyzji organu pierwszej instancji, wniosła o jej uchylenie i przyznanie prawa do wnioskowanego zasiłku. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Oleśnie, działający z upoważniania Burmistrza Olesna, za pismem z dnia 22 sierpnia 2014 r. przekazał akta sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Opolu oraz zaznaczył, że odwołanie zostało złożone osobiście przez stronę w siedzibie Ośrodka w terminie, w dniu 22 sierpnia 2014 r. Jednocześnie stwierdził, że nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 132 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pismem z dnia 24 września 2014 r. zawiadomiło odwołującą, że sprawa z odwołania z dnia 19 sierpnia 2014 r. od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Oleśnie z dnia 6 sierpnia 2014 r., odmawiającej przyznania zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką K. M., nie może być rozpatrzona w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. Wskazało, że przyczyną zwłoki są trudności organizacyjne wynikające ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Poinformowało, że termin skierowania sprawy na posiedzenie zespołu orzekającego nastąpi do dnia 28 listopada 2014 r. Następnie, pismem z dnia 30 października 2014 r., M. M. wezwała Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu do usunięcie stanu naruszenia prawa przez niezwłoczne wydanie decyzji administracyjnej w sprawie wywiedzionego przez nią odwołania. Podniosła, że termin załatwienia sprawy przez Kolegium wynosi jeden miesiąc. Zarzuciła, że organ odwoławczy pozostaje w stanie bezczynności oraz przewlekle prowadzi sprawę, bowiem nie żądano od niej, jako strony, żadnych nowych dowodów, dokumentów, ani oświadczeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia 20 listopada 2014 r., doręczoną stronie 3 grudnia 2014 r., po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym, odwołania M. M., od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Oleśnie, działającego z upoważnienia Burmistrza Olesna, z dnia 6 sierpnia 2014 r., nr [...], nieprzyznajacej stronie zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką K. M., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W dniu 18 listopada 2014 r. M. M. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 18 grudnia 2014 r., na podstawie art. 57 § 3 P.p.s.a. oraz § 26 ust. 1 i 2 zarządzenia nr 11 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2003 r. w sprawie ustalenia zasad biurowości wyłączono ze sprawy ze skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprawę, zawierającą skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Sprawa ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania została zarejestrowana w Repertorium Sądowym pod numerem SAB/Op 85/14. W uzasadnieniu skargi M. M. przedstawiła przebieg postępowania administracyjnego i podniosła, że do dnia sporządzenia skargi Kolegium nie wydało decyzji, chociaż art. 35 § 3 K.p.a. przewiduje, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu jednego miesiąca, a sprawy skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a w postępowaniu odwoławczym załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu jednego miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Argumentowała, że w przedmiotowej sprawie terminy te dawno minęły, dlatego SKO jest z stanie bezczynności. Niezależnie od tego wywodziła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu załatwia sprawę przewlekle. Podkreśliła, że nie zaistniały żadne okoliczności, które uzasadniały przedłużanie prowadzonego postępowania. Zaznaczyła, że na ponaglenie, jak i na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie otrzymała od żadnej odpowiedzi. Za niesatysfakcjonujące uznała wytłumaczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że zwłoka w rozpoznawaniu jej sprawy spowodowana była zbyt dużym wpływem spraw. Zaakcentowała, że terminy określone w Kodeksie postępowania administracyjnego wiążą strony oraz organy. W odpowiedzi na Skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, stwierdzając, że zarzut przewlekłości jest nieuzasadniony. Zaakcentowało, że załatwiło sprawę w terminie wyznaczonym w piśmie z dnia 24 września 2014 r. Zwróciło uwagę, że trudności organizacyjne przywołane w ww. piśmie mają charakter obiektywny, na które Kolegium nie ma wpływu. Podało, że od kilku lat, mimo wzrastającej systematycznie ilości spraw, nie przydzielono Kolegium dodatkowego etatu orzeczniczego. Poinformowano, że w okresie od stycznia do marca 2014 r. oraz od sierpnia do września 2014 r. jeden z członków etatowych Kolegium był wyłączony od orzekania z powodu urlopu rodzicielskiego, urlopu wypoczynkowego, urlopu macierzyńskiego, inny członek etatowy był nieobecny po klika lub kilkanaście dni w lipcu, wrześniu, październiku i od 25 listopada 2014 r. Dodano, że w okresie od czerwca do września 2014 r. orzecznicy korzystali z urlopów wypoczynkowych, co skutkowało ograniczeniem ilości załatwianych w tym czasie spraw i koniecznością rozpoznania, począwszy od września 2014 r., w pierwszej kolejności odwołań, które wpłynęły do Kolegium przed sezonem urlopowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 52 P.p.s.a. wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu, jak i przewlekłe prowadzenie sprawy, jest dopuszczalne po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Przepis art. 37 § 1 K.p.a. stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wyczerpanie trybu w art. 37 § 1 K.p.a. jest warunkiem wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego i przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych skarżąca przed złożeniem skargi dopełniła wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, wnosząc w dniu 30 października 2014 r. (data wpływu do organu 3 listopada 2014 r.) pismo, zawierające wezwanie do usunięcia prawa. Ta okoliczność upoważniała Sąd do uznania, skargi za dopuszczalną. Stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki. Jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego to jego zakończenie powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Należy ponadto dodać, że przewlekłość jest instytucją, wprowadzoną od dnia 11 kwietnia 2011 r. zarówno do przepisów procedury administracyjnej, jak i sądowoadministracyjnej na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18, ze zm.). W szczególności ustawą tą uzupełniono treść art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez ustanowienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, a także odpowiednio zmodyfikowano przepis art. 149 P.p.s.a. Powyższa ustawa nie określiła jednak definicji "przewlekłego prowadzenia postępowania", o którym mowa w tych przepisach, przy czym wyodrębnienie skargi na przewlekłość postępowania i skargi na bezczynność wskazuje, że dotyczą one odmiennych sytuacji. Na tle rozróżnienia tych instytucji w orzecznictwie i doktrynie ukształtowany został pogląd, że stan "bezczynności" organu ma miejsce wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Natomiast "przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ" zachodzi w przypadku, gdy organ podejmuje skuteczne działania na podstawie przepisów K.p.a., w tym w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 K.p.a. Przewlekłość ma zatem miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., I OSK 1031/12, LEX nr 1228235; J. Drachal [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2011, s. 70 oraz Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP z 2011 r., z. 6, s. 33). Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie wobec tego opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, kiedy postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwiania sprawy w terminie, organ formalnie nie pozostaje w bezczynności, jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania. Z tych względów przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była w istocie prawidłowość realizacji przez organ odwoławczy kardynalnej zasady, określonej w art. 12 K.p.a., sprowadzającej się do obowiązku podjęcia działań zmierzających do rozpatrzenia wniesionego przez skarżącą środka zaskarżenia w postaci odwołania od decyzji organu pierwszej instancji i rozpoznania tego odwołania w przepisanym terminie. Rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania Sąd bierze zatem pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania, a weryfikacja działań organu przez Sąd dokonywana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy. W świetle poczynionych dotychczas uwag, w ocenie Sądu, postępowanie dotyczące rozpatrzenia odwołania przekazanego przez organ pierwszej instancji za pismem 22 sierpnia 2014 r., było przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu prowadzone przewlekle. Wskazują na to jednoznacznie dowody zawarte w aktach administracyjnych. Zwrócić uwagę przyjdzie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze po otrzymaniu odwołania aż do dnia 24 września 2014 r., tj. do dnia wysłania do strony pisma informującego, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 K.p.a., nie wykonywało żadnych czynności procesowych, w tym nie prowadziło postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu, tego rodzaju działanie organu uchybia zasadzie szybkości postępowania administracyjnego, co jest jednoznaczne z przewlekłością postępowania, która stanowi naruszenie prawa. Podkreślić trzeba, że skorzystanie przez organ z uprawnień wynikających z art. 36 K.p.a. i zawiadomienie strony o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy samo przez się nie wyłącza zarzutu, że postępowanie prowadzone jest przewlekle, gdyż nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów kodeksowych przestaje istnieć. Wskazane bowiem przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy podlegają ocenie sądu administracyjnego. Skład orzekający podziela pogląd, że względy organizacyjne leżące po stronie organu i duża ilość załatwianych spraw nie mogą usprawiedliwiać trzymiesięcznego okresu rozpoznawania odwołania w sprawie z zakresu pomocy społecznej i tym samym naruszenia terminu zakończenia sprawy (por. wyroki NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12; z 16 kwietnia 2013 r., I OSK 70/13, zamieszczone na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak już powiedziano, sam fakt powiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy nie może oznaczać dla organu zwolnienia z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, o ile nie przemawiają za tym ważkie argumenty. Nie można uznać, aby taki charakter miało powoływanie się na sezon urlopowy i duży wpływ spraw do Kolegium, skoro to rzeczą organu jest zapewnienie sprawnego funkcjonowania. W rozpoznawanym przypadku formalne przedłużenie terminu załatwienia sprawy od wpływu odwołania do dnia 20 listopada 2014 r. nastąpiło jedynie z przyczyn organizacyjnych leżących po stronie organu. Powtórzyć przyjdzie, że rozpatrując skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy, należy brać pod uwagę termin, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a., a więc jeden miesiąc. Szczególnie skomplikowany charakter sprawy administracyjnej może być uzasadniony ze względu na złożony stan faktyczny sprawy, wymagający przeprowadzenia starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, jak i ze względu na niejasny stan prawny, wymagający starannej wykładni przepisów prawa lub też z uwagi na precedensowy charakter rozstrzygnięcia. W przekonaniu Sądu, takie okoliczności nie potwierdziły się w rozpoznawanej sprawie, skoro postępowanie administracyjne toczyło się w przedmiocie udzielenia, szeroko rozumianej pomocy społecznej, a całość wymaganych dowodów została zgromadzona przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie, Sąd uznał, iż biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy, zaistniała w sprawie przewlekłość organu nie miała cechy rażącego naruszenia prawa. Oceniając stopień naruszenia prawa Sąd wziął pod uwagę okoliczność dotyczącą prowadzenia dużej liczby tego rodzaju postępowań (jakkolwiek nie wpływa to na sam obowiązek respektowania przez organ obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego), czyniącą praktycznie niemożliwym dotrzymanie ustawowych terminów jej zakończenia. Równocześnie Sąd wziął pod uwagę, że w dodatkowym terminie, do którego przedłużono rozpoznanie sprawy, organ rozpatrzył odwołanie wniesione przez stronę, a decyzję organu odwoławczego wraz z pisemnym uzasadnieniem doręczono bez zbędnej zwłoki. Należy bowiem pamiętać, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku.