II SA/Ke 1056/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz P. C. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 82 ust 3 ustawy z 7 lipca 1994.r Prawo budowlane (t jedn. Dz. U 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2013r., poz. 267), utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 2 września 2014r., o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zgłoszenia A. i P. małżonków C. dotyczącego zamiaru budowy ogrodzenia, na działce Nr [...] w miejscowości C. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 28 sierpnia 2014r. A. i P. małżonkowie C. dokonali zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia od strony drogi (ogrodzenie frontowe) w technologii murowanej, działki Nr [...] w miejscowości C. Do zgłoszenia zostało dołączone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością – działką Nr [...] w miejscowości C. na cele budowlane, oraz mapę w skali 1:1000 z pokazaną działką Nr [...] ze szkicem usytuowania planowanego ogrodzenia od strony drogi. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2014r. na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia z uwagi na brak charakterystycznych parametrów technicznych zgłaszanego ogrodzenia takich jak: wysokość, pozwalających sprawdzić poprawność zgłoszenia pod katem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690), oraz uzgodnienia lokalizacji projektowanego ogrodzenia z właściwym zarządcą drogi, tj. Gminy Ł. zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2013r. poz. 260). W piśmie z dnia 19 sierpnia 2014r. A. C. podała dane charakterystyczne ogrodzenia, natomiast w kwestii uzupełnienia zgłoszenia o uzgodnienie jego lokalizacji z zarządcą drogi wskazała, że postanowienie w tym zakresie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i jest bezpodstawne. W dniu [...] Starosta wydał decyzję o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania wyżej wskazanych robót budowlanych. W uzasadnieniu organ wskazał, ze do zgłoszenia nie dołączono uzgodnienia z zarządcą drogi tj. nie wykonano nałożonego postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2014r. obowiązku. W odwołaniu od powyższej decyzji A. C. wniosła o uchylenie decyzji Starosty oraz postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 5 sierpnia 2014r. w części nakładającej obowiązek uzgodnienia lokalizacji ogrodzenia z Gminą Ł. W toku postępowania odwoławczego organ odwoławczy wezwał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia o podanie odległości usytuowania ogrodzenia od krawędzi jezdni. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi ze strony inwestora. Zaskarżoną w sprawie decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. Organ odwoławczy wskazał, ze zgodnie z art. 43 ust 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U 2013r., póz 260) obiekty budowlane powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej, w terenie zabudowanym. Tymczasem jak wynika z domiaru ręcznego z załączonej do zgłoszenia mapy zgłaszana w przedmiotowej sprawie inwestycja jest usytuowana w odległości mniejszej niż wskazana w art. 43 ust 1 ustawy o drogach publicznych. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że jak wynika z oświadczeń inwestorów oraz mapy załączonej do zgłoszenia działka Nr [...] w miejscowości C. gmina Ł. jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Organ odwoławczy wskazał, że brak przedłożenia przez inwestora wymaganego uzgodnienia z zarządcą drogi, stanowił podstawę wniesienia sprzeciwu przez organ l instancji. W tej kwestii stanowisko organu odwoławczego pozostaje zbieżne ze stanowiskiem organu l instancji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych określa usytuowanie obiektów budowlanych od krawędzi jezdni ze względu na zachowanie bezpieczeństwa ruchu drogowego, zależnie od rodzaju drogi i od tego czy obiekt budowlany znajduje się w terenie zabudowanym czy niezabudowanym w rozumieniu ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 1997r. Nr 98, poz. 602). W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P. C. wniósł o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, podnosząc zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa. - art. 43 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w związku z art. 3 pkt 1 i pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku ustawy Prawo budowlane polegające na przyjęciu, iż będące przedmiotem zgłoszenia ogrodzenie stanowi obiekt budowlany, podczas gdy stanowi ono niewątpliwie urządzenie budowlane, które nie podlega uregulowaniu zawartemu w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych; - naruszenie art. 6, 7, 11 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 107 § 1 i § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte uzasadnienia faktyczne oraz prawne zaskarżonej decyzji wyrażające się w braku wyjaśnienia podstaw prawnych jej podjęcia z przytoczeniem przepisów prawa, w szczególności brak wskazania na jakiej podstawie organ przyjął, iż ogrodzenie zabudowanej domem mieszkalnym działki jest obiektem budowlanym a nie urządzeniem budowlanym; - naruszenie art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 30 ust 2 ustawy Prawo Budowlane poprzez przyjęcie, że zgłoszenie budowy ogrodzenia w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy wymaga uzgodnienia z gminą będącą zarządcą drogi sąsiadującej z działką numer [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, ze jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne - w myśl art. 134 § 1 P p s a rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji z urzędu. Z brzmienia art. 145 § 1 P p s a wynika natomiast, ze w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego ze zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody, który utrzymał w mocy decyzję organu l instancji o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania budowy nowego ogrodzenia od strony drogi. Zasadniczym motywem rozstrzygnięć organów administracji obu instancji był brak uzgodnienia wskazanych robót z zarządcą drogi gminnej, przy której położona była nieruchomość objęta zgłoszeniem. Zgodnie z art. 30 ust 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.,), zgłoszenia właściwemu organowi wymaga min, z zastrzeżeniem art. 29 ust 3, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Natomiast, w art. 30 ust 2 zdanie pierwsze ustawy prawo budowlane, ustawodawca określił wymogi, które winno spełniać zgłoszenie, tj określenie rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych oraz terminu ich rozpoczęcia. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji, o czym stanowi art. 30 ust 2 ustawy Prawo budowlane. W okolicznościach kontrolowanej sprawy, organ l instancji wniósł sprzeciw -podtrzymany w efekcie odwołania przez organ odwoławczy - od zgłoszenia przez skarżącego budowy ogrodzenia od drogi gminnej, argumentując go brakiem uzgodnienia tego zamierzenia z zarządcą drogi w związku z usytuowaniem ogrodzenia w odległości bliższej niż dopuszczalna. Badając zaskarżoną decyzję należy wskazać, ze w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, polegającego na bezzasadnym żądaniu organów obu instancji uzgodnienia zgłoszonego zamierzenia z zarządcą drogi, organu pierwszej instancji w postanowieniu z dnia [...] a organu odwoławczego w piśmie z dnia 13 października 2014r. Z przepisu art. 43 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych ( Dz. U 2013r, poz. 260 ze zm.) wynika, ze obiekty budowlane przy drodze gminnej powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni wynoszącej co najmniej 6 metrów. Wprawdzie w sprawie bezspornym jest, ze odległość projektowanego przez inwestorów ogrodzenia od krawędzi jezdni jest mniejsza niż określona w ww przepisie, niemniej organy administracji obu instancji błędnie uznały ogrodzenie za obiekt budowlany, którego sytuowanie podlega uregulowaniu Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy prawo budowlane , obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi albo budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami albo obiekt małej architektury W świetle art. 3 pkt 3 ustawy prawo budowlane (definicja ustawowa budowli) oraz art. 3 pkt 4 ustawy prawo budowlane (definicja obiektu małej architektury), nie sposób uznać, aby ogrodzenie było obiektem budowlanym, tym bardziej, ze w art. 3 pkt 9 ustawy zostało ono wymienione jako urządzenie budowlane (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1129/97). Okolicznością nie budzącą wątpliwości w niniejszej sprawie jest również okoliczność, że działka inwestorów jest działką zabudowaną i należy w tym miejscu podzielić pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że ogrodzenie działki zabudowanej jest urządzeniem budowlanym zaś niezabudowanej obiektem budowlanym ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2012r. w sprawie sygn. akt II OSK 187/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2019r. w sprawie sygn. akt II OSK 1709/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2009r. w sprawie II OSK 1781/07) Skoro zatem ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, nie mogą stosować się do niego przepisy art. 43 ust 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, dotyczące uprzedniej zgody zarządcy drogi na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości bliższej w stosunku do drogi niż określona w ustawie ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 lutego 2014r. w sprawie II SA/Kr 1453/13). Organy administracji dopuściły się więc naruszenia prawa, uzasadniając w niniejszej sprawie wniesienie sprzeciwu od zgłoszenia budowy ogrodzenia oraz podtrzymując ten sprzeciw w sytuacji, gdy uzyskanie zgody zarządcy drogi nie było w ogóle potrzebne. Z tego względu, Sąd zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c", art. 135, art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organ wyprowadzi stosowne wnioski, mając na uwadze wskazaną interpretację przepisów ustawy prawo budowlane oraz ustawy o drogach publicznych.