II SA/Gl 1280/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi F. O., H. P., A. B., D. F. i H. A. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., działając w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2013, poz. 1409 z późn. zm.) wstrzymał dalszą realizację prowadzonych przez Miejski Zarząd Dróg i Mostów w J. robót budowlanych polegających na wykonaniu podbudowy wraz z zagęszczeniem, krawężników na podbudowie betonowej z oporem i zjazdów z ul. [...] w J. na odcinku ok. 200 m od ul. [...], prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w toku prowadzonego postępowania oraz dokonanej kontroli w terenie stwierdzono, że na ul. [...] wykonywane są roboty budowlane, w wyniku których powstanie droga wraz z zjazdami jako obiekt liniowy – art. 3 ustawy Prawo budowlane. Ponieważ w wyniku robót powstać ma droga, której wcześniej nie było, powyższe roboty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor na wykonanie robót okazał zgłoszenie przyjęte przez Prezydenta Miasta pismem z dnia 15 stycznia 2014 r. Jednak zgłoszenie to jest niewystarczające gdyż zakres robót wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a ponadto na działce objętej robotami znajdują się sieci jak: instalacje wodne, gazowe, elektryczne i teletechniczne, które należy zabezpieczyć przed naciskiem pojazdów drogowych. W tym celu zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 wstrzymano dalsze prowadzenie robót budowlanych. Zażalenie na to postanowienie wniósł Miejski Zarząd Dróg i Mostów w J. wskazując, że organ I instancji dokonał błędnej kwalifikacji prawnej wykonywanych robót i mylnie uznał, że w ich wyniku powstaje nowy obiekt budowlany, co powodowałoby konieczność uzyskania na te roboty pozwolenia na budowę. W rzeczywistości sporne roboty są jedynie przebudową istniejącej już wcześniej drogi, mającą polepszyć jej właściwości jezdne, a jako takie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a na ich realizację wystarczy zgłoszenie. Przedmiotowy odcinek drogi ul. [...] do ul. [...] istniał już od wielu lat i miał status drogi wewnętrznej. Kształt drogi został ustalony jeszcze w okresie międzywojennym tj. m.in. poprzez ustanowienie jej przebiegu (z wykopów i nasypów powstał korpus drogi, który w kolejnych latach został utwardzony). Przed przystąpieniem do aktualnej przebudowy istniejącego odcinka nawierzchnia drogi była już utwardzona, wzmocniona kruszywem i miała kamienną nawierzchnię. Na przedmiotowej drodze odbywał się ruch drogowy, a za pomocą istniejących obniżeń terenów (potocznie zjazdów) następowała komunikacja mieszkańców posesji zlokalizowanych przy przedmiotowej drodze. Ponadto przedmiotowej drodze uchwałą Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. [...] została nadana nazwa ul. [...]. Przedmiotowa droga pełni ważną funkcję w układzie komunikacyjnym miasta J., łączy ona ulice [...] z ulicą [...] - drogi mające status dróg powiatowych. Biorąc pod uwagę, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, droga to budowla wraz z obiektami inżynieryjnymi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całości techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (ulica [...] zarówno przed jak i po przebudowie, zlokalizowana jest w pasie drogowym) ustalenie PINB w J., iż w wyniku prac miała powstać nowa droga jest sprzeczne z istniejącym stanem faktycznym, jak również ze stanem sprzed przebudowy ulicy [...]. MZDiM wskazał nadto, że ustawa o drogach publicznych w art. 4 pkt 18 stanowi, iż przebudowa drogi to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Z powyższego jasno wynika, iż wykonywanie robót nie wymagających zmiany granic pasa drogowego stanowi przebudowę drogi i nie wymaga to pozwolenia na budowę. Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. nie wskazał, by przedmiotowe roboty swym zakresem przekroczyły granice wyznaczone przez pas drogowy, a zdaniem żalącego się tylko takie przekroczenie obligowałoby stronę do uzyskania pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżone doń postanowienie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w świetle zgromadzonego materiału wyjaśniającego należy przyznać rację argumentom podniesionym w zażaleniu, iż PINB dokonał błędnej kwalifikacji robót, będących przedmiotem postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sporna droga istniała już wcześniej, miała jedynie inny charakter i inne parametry techniczne. Roboty, które nie zmieniają przebiegu drogi ani nie naruszają granicy istniejącego pasa drogowego, a mają na celu polepszenie właściwości technicznych i użytkowych drogi, stanowią zaś nie budowę nowej drogi, ale przebudowę drogi istniejącej. Jak słusznie zauważył MZDiM, definicja legalna przebudowy drogi znajduje się w art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tą definicją przebudowa drogi to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Przenosząc powyższą definicję na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że sporne roboty spełniają przesłanki do uznania ich za przebudowę istniejącej drogi. Nie wykraczają one bowiem poza granice istniejącego pasa drogowego, a ich realizacja ma na celu podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, poprzez m.in. utwardzenie nawierzchni. Z uwagi na fakt, że sporne roboty stanowią przebudowę drogi, to są one, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Mogą być realizowane w oparciu o zgłoszenie. Jak wynika z akt sprawy, roboty będące przedmiotem postępowania były prowadzone w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej, który w przewidzianym ustawą terminie nie zgłosił sprzeciwu wobec realizacji tych robót. Należy zatem uznać, że roboty te są prowadzone legalnie. W świetle powyższego można stwierdzić, zdaniem organu II instancji, że postępowanie w sprawie legalności spornych robót budowlanych jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Przed umorzeniem postępowania organ powiatowy winien jednak jeszcze zbadać, czy sporne roboty prowadzone są zgodnie z dokumentacją przedłożoną przez inwestora do zgłoszenia tych robót. Ewentualne nieprawidłowości mogłyby bowiem skutkować koniecznością wdrożenia procedury naprawczej. W tej chwili nie da się tego jednak ocenić, gdyż nie było to dotychczas przedmiotem badania organu pierwszej instancji. W związku z powyższym, zdaniem [...]WINB, postanowienie PINB należało uchylić. Wskazać należy, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ, który uchyla rozstrzygnięcie niższej instancji sam także musi w tym przedmiocie orzec. W rozpatrywanej sprawie takiej możliwości nie było, gdyż w chwili obecnej nie da się stwierdzić istnienia przesłanek wstrzymania robót. Brak było także podstaw do uchylenia postanowienia do ponownego rozpoznania, gdyż zaskarżone postanowienie nie stanowi o zakończeniu postępowania ale jest jedynie jednym z jego etapów. Pismem z dnia 1 września 2014 r. F. O. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik D. F., H. P., A. B. i H. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wspólną skargę na postanowienie organu II instancji. Skarżący podnieśli, iż sprawa dotyczy nielegalnego wybudowania drogi (ul. [...]) jako łącznika dwóch dróg zbiorczych, ul. [...] i ul. [...] o długości 722 m. Historia budowy tego odcinka związana była bezpośrednio z wybudowaniem "Obwodnicy Północnej Miasta" podzielonej na 4 etapy. Po licznych pismach i proteście mieszkańców osiedla "[...]" Urząd Miasta zdecydował w [...] r., że 4 –ty etap tej obwodnicy będzie budowany poza strefą zamieszkania, o czym zapewniano w wypowiedziach i pismach. Obawy skarżących budziła wówczas retoryka niektórych wypowiedzi urzędników o trudnościach finansowych i problemach komunikacyjnych w tej dzielnicy miasta i by je rozwiązać tanio i szybko wybudowany będzie tylko oprotestowany odcinek drogi. Kompletnym zaskoczeniem było zaproszenie mieszkańców pod koniec kwietnia w sprawie modernizacji drogi [...]. Nie wiadomo dlaczego radni na początku [...] r. drogę podnieśli do rangi ulicy – nienazwanej prawie od 40 lat, od kiedy przestała wozić piasek kolejka wąskotorowa. Uruchomiono następnie cyt. "potajemnie" procedurę modernizacji łącznika bez społecznego udziału na podstawie tylko zgłoszenia do PINB. Prawie wszystkie zalecenia poprzedniego projektu zostały zignorowane przez obecnych wykonawców i zdaniem skarżących świadomie złamano prawo budowlane. Skarżący zwrócili w tej mierze uwagę na ich zdaniem istotne nieprawidłowości związane z zaprojektowaniem i wykonawstwem drogi, takie jak brak odwodnienia, brak chodników, niezachowanie skrajni, zagrożenie dla gazociągu, brak zabezpieczenia przed zatopieniem, brak ekspertyzy górniczej, ułożenie krawężników, które poprzednio nie istniały, brak badania szkodliwych czynników użytkowanej drogi związanych z bliską strefą zamieszkania, ponieważ brakuje drogi tranzytowej o dużym tonażu w tej części miasta a więc ignorowane są znaki drogowe. W konkluzji skarżący stwierdzili, iż ocena WINB, że ul. [...] wybudowana była prawidłowo jest błędna i niezrozumiała. Droga ta powinna pozostać jako dojazdowa wewnętrzna dla mieszkańców z ograniczeniem szybkości do 20 km/h. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał nadto nieterminowość skargi (tę kwestię wycofał późniejszym pismem) i brak interesu prawnego skarżących. Z samego faktu sąsiedztwa z inwestycją liniową, nie wynika, w ocenie organu, interes prawny, który jest niezbędny dla uznania danego podmiot za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Takie osoby mogą mieć co najwyżej interes faktyczny w rozpoznaniu sprawy. Organ zaznaczył, ze zaskarżone postanowienie zostało doręczone skarżącemu "do wiadomości", niejako w celach informacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przed przystąpieniem do merytorycznego badania zarzutów skargi Sąd zobligowany był jednak, w pierwszej kolejności, rozważyć kwestię legitymacji skargowej strony skarżącej. Tylko bowiem istnienie tej legitymacji zezwala na rozpatrywanie merytorycznych zarzutów wniesionej skargi i analizę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Brak legitymacji prowadzić zaś musi do oddalenia skargi bez badania zasadności zarzutów w niej podniesionych (por. w tej mierze bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym np. wyrok NSA z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt. I OSK 704/09). Wskazania wymaga w tym miejscu, iż stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. legitymację do wniesienia skargi ma każdy, kto ma interes prawny w jej wniesieniu, a ponadto prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W stosunku do pierwszej kategorii podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, a więc innych niż prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna, o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 461/06). Interes prawny w rozumieniu przywołanego przepisu musi mieć oparcie w przepisach prawa, to przepis bowiem decyduje o tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Wspomniany interes prawny musi być indywidualnym interesem strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. O możliwości żądania wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego decydują zatem przesłanki w znacznej mierze zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s. 129 - 130). Podkreśla się nadto w orzecznictwie, co zdaniem składu orzekającego stanowi tezę dla niniejszej sprawy o szczególnej doniosłości, iż skierowanie decyzji przez organ administracji do podmiotu, który nie posiadał w postępowaniu administracyjnym interesu prawnego, w żadnej mierze nie przesądza o posiadaniu przezeń interesu uprawniającego do wniesienia skargi. Jedynie formalnie czyni bowiem z tego podmiotu stronę w postępowaniu przed sądem administracyjnym co powoduje, że sąd administracyjny nie może skargi wniesionej przez taki podmiot odrzucić. Nie zwalnia to jednak sądu administracyjnego od obowiązku badania na etapie rozpoznawania skargi, czy podmiot wnoszący skargę ma interes prawny do jej wniesienia, a nie tylko interes formalny. W przypadku zaś stwierdzenia przez sąd administracyjny braku po stronie skarżącego interesu prawnego sąd ten oddala skargę z tego właśnie powodu – por. przywołany już wyżej wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 419/10. Zdaniem Sądu po stronie skarżących interesu prawnego nie można się dopatrzeć. Po pierwsze wskazać należy, iż F. O., występujący w sprawie jako skarżący i pełnomocnik pozostałych skarżących, nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym przylegającej do przedmiotowej drogi działki, na terenie której zamieszkuje. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, a fakt ten F. O. przyznał w trakcie rozprawy sądowej przed tut. Sądem, jedyną właścicielką działki jest jego małżonka, a on wywodzi swoje uprawnienia z faktu bycia mężem i zamieszkiwania na działce, a także zamieszkiwania na niej dzieci. Nie może zatem powoływać się na swój interes prawny albowiem wskutek tego, że droga została zmodernizowana żadne jego prawa nie zostały naruszone. Także pozostali skarżący, którzy wraz z F. O. wnieśli wspólną skargę, choć jak twierdzi pełnomocnik, są właścicielami działek położonych nieopodal przedmiotowej drogi, nie wskazali by przebudowa drogi w jakikolwiek sposób dotyczyła ich interesu prawnego mając wpływ na możliwość wykonywania prawa własności, w tym zagospodarowania własnej nieruchomości. Wszystkie bowiem argumenty zarówno skargi jak i dodatkowych pism procesowych przywołują argumenty o charakterze faktycznym a nie prawnym, w większości nie dotyczą też samej drogi lecz jej przyszłego użytkowania. Skarżący wskazali bowiem w tej mierze obawy co do przyszłego ruchu pojazdów, obawy co do wpływu drogi na gazociąg, brak poprawnego odwodnienia co może mieć negatywny wpływ na "teren ochronny ujęcia wody pitnej", brak chodników co może stworzyć niebezpieczeństwo dla pieszych, brak skrajni, niebezpieczne wyjazdy z powodu złej widoczności, możliwość w przyszłości zapadania terenu, możliwość awarii gazociągu w pobliżu domów i szpitala, ułożenie krawężników, których uprzednio nie było, brak zabezpieczenia budynków przed ewentualnym zatapianiem, brak badania szkodliwych czynników użytkowania drogi. Z powyższych względów, wobec niewykazania przez skarżących uprawniającego do wniesienia skargi interesu prawnego, skarga musiała zostać oddalona. Notabene na marginesie można wskazać, że nawet w innych okolicznościach skarga także nie mogłaby zostać uwzględniona, formułuje ona bowiem zarzuty, które nie odnoszą się do przedmiotu zaskarżenia. Przedmiotem tym jest bowiem jedynie postanowienie organu odwoławczego uchylające postanowienie PINB wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych. Zdaniem bowiem organu I instancji podjęcie robót wymagało pozwolenia na budowę, w ocenie zaś organu odwoławczego przebudowa drogi pozwolenia takiego nie wymaga, wystarczającym jest bowiem zgłoszenie zamiaru podjęcia robót. Skarżący podnoszą zaś w skardze kwestię technicznych wad i uchybień ich zdaniem popełnionych w trakcie wykonywanych robót. Te zaś kwestie nie były rozważane przez organy, a w finale zaskarżonego postanowienia organ II instancji wskazał, że PINB dopiero zbadać ma zgodność wykonanych robót z przedłożoną do zgłoszenia zamiaru ich wykonania dokumentacją albowiem od tego zależeć będzie dalszy tok postępowania. Zaskarżone postanowienie ma zatem jedynie charakter wpadkowy i nie rozstrzyga jeszcze ostatecznie sprawy legalności związanych z drogą robót budowlanych. Jedyna kwestia, którą organ II instancji przesądził w zaskarżonym postanowieniu to to, że w istocie roboty stanowiły nie budowę nowej drogi lecz przebudowę istniejącej, a tym samym prace te nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. To zaś, że jest to przebudowa nie zostało przez skarżących skutecznie podważone, sami bowiem w skardze przyznali, że droga (obecnie z mocy stosownej uchwały stanowiąca ul. [...]) w przeszłości istniała, tyle tylko że miała inny charakter. W ostatnim zdaniu skargi wskazują bowiem, iż droga "powinna pozostać jako dojazdowa, wewnętrzna dla mieszkańców z ograniczeniem szybkości do 20 km/h". W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.