II SA/Sz 631/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...]r., działając na podstawie art. 98, art. 104 ust. 4, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, po rozpatrzeniu wniosku J. R. z dnia [...] r., odmówił umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] r. przeprowadzono u wnioskodawcy wywiad środowiskowy, który wraz z dokumentacją będącą w posiadaniu ośrodka był podstawą ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ wskazał, że z akt wynika, iż strona nie poinformowała Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o pobycie w Areszcie Śledczym. O zmianie sytuacji osobistej strona poinformowała organ dopiero po zakończeniu kary, a w międzyczasie otrzymywała na konto świadczenia w postaci zasiłku stałego. Organ podał, iż strona mieszka sama w wynajmowanym pokoju, koszt wynajmu wynosi [...] zł plus opłata za energię elektryczną. Jest rozwiedziony, nie utrzymuje kontaktów z synem i nikt nie pomaga mu finansowo. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, utrzymuje się tylko z emerytury ZUS, nie pracuje ze względu na stan zdrowia. Posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym wydane przez Powiatowy zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia[...] r. na stałe, z tego też powodu uzyskał prawo do zasiłku stałego. Strona jest pod stałą kontrolą lekarską z powodu nadciśnienia, cukrzycy i problemów krążeniowych. Zdaniem organu, wnioskodawca jest osobą trudną we współpracy i roszczeniową, nie przedłożył zaświadczenia o braku dodatku mieszkaniowego, gdyż popadł w konflikt z pracownikami Centrum Świadczeń. Strona niechętnie udziela informacji na swój temat. W oparciu o zebrane dane organ uznał, że J. R. nie spełnia przesłanek z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, umożliwiających umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. W odwołaniu od decyzji organu I instancji J. R. zarzucił, że jej uzasadnienie pozbawione jest cech merytorycznych. Wskazał, że wywiad środowiskowy przeprowadzony był przez osoby młode, bez życiowego doświadczenia i empatii. Wskazane przez organ stosunki z rodziną i cechy charakteru nie mają żadnego znaczenia w sprawie. Podstawowe znaczenie ma sytuacja materialna, ponieważ dochód odwołującego się wynosi ok. [...] zł miesięcznie, co nie stanowi nawet minimalnej kwoty potrzebnej do egzystencji. J. R. powołał się na art. 2 i art. 67 Konstytucji RP zapewniające wszystkim obywatelom godne warunki życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 98, art. 104 ust. 4, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. R., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium po przytoczeniu treści art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zaznaczyło, że decyzja organu w przedmiocie odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, jest decyzją podejmowaną w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne nie może mieć zupełnie dowolnego charakteru, lecz powinno być uzasadnione sytuacją osobistą skarżącego w kontekście innych osób oczekujących wsparcia ze strony ośrodka pomocy społecznej. Odstąpienie od obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej należy ocenić zwłaszcza w kontekście zniweczenia skutków tej pomocy. Organ odwoławczy wskazał, iż wnioskodawca otrzymuje emeryturę w wysokości [...] zł. Z kwoty tej opłaca wynajem pokoju w wysokości [...] zł oraz energię elektryczną. Strona nie udokumentowała wysokości opłat za energię elektryczną, jak również miesięcznych wydatków na lekarstwa. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, iż w sprawie nie występują szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie wnioskodawcy kwoty nienależnie pobranych świadczeń. W przypadku odwołującego się nie można mówić o niskich dochodach, gdyż za niskie dochody ustawodawca uznaje takie dochody, które nie przekraczają kryteriów ustawowych, określonych w art. 8 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W niniejszym przypadku kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi [...] zł. W ocenie Kolegium, użyty w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, zwrot "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" należy interpretować biorąc pod uwagę fakt, iż co do zasady do zasiłków stałych uprawnione są jedynie osoby o niewysokich dochodach, spełniające tzw. kryterium dochodowe. A zatem sama trudna sytuacja materialna danej osoby nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych zasiłków. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja osoby będzie "szczególna" na tle osób uprawnionych do tych świadczeń, a nie względem wszystkich innych osób. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego i w ramach przysługującego mu uznania dokonał trafnego rozstrzygnięcia. J. R. nie zgadzając się z wyżej opisaną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie tej decyzji i umorzenie kwoty [...] zł, którą ma zwrócić na rzecz MOPR. Skarżący zarzucił, iż Kolegium błędnie i subiektywnie, podobnie jak organ I instancji, oceniło jego sytuację materialną. Podał, iż z emerytury wynoszącej [...] zł ma potrącenia na rzecz MOPR kwotę [...] zł i na rzecz komornika sądowego kwotę [...] zł. Do wypłaty pozostaje mu kwota [...] zł, co nie stanowi nawet kwoty kryterium ustalonego ustawowo na kwotę [...] zł. Nadto wskazał, że jest inwalidą II grupy i cierpi na inne choroby niż tylko te wskazane przez organ w decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze , podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie sądowej w dniu 29 stycznia 2015 r., na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd przeprowadził dowód z przedłożonej przez skarżącego kopii zaświadczenia o stanie zdrowia z dnia 29 października 2013 r., decyzji o rewaloryzacji emerytury z dnia [...] r. oraz zaświadczenia ZUS z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie, wobec złożenia przez skarżącego w skardze wniosku o umorzenie kwoty [...] zł z tytułu nienależnie pobranego świadczenia, wyjaśnić trzeba, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją w administracyjnym toku instancji i nie rozstrzyga spraw administracyjnych w zastępstwie właściwych organów administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd ten sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez miedzy innymi kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dlatego stwierdzenie w toku tej kontroli, że zaskarżona decyzja posiada istotne wady prawne prowadzi do uchylenia przez sąd takiej decyzji lub do stwierdzenia jej nieważności, co zawsze pociąga za sobą powrót sprawy na etap postępowania administracyjnego, gdy zaś zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem sąd skargę oddala. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do wydawania wyroków o charakterze reformacyjnym, czyli nie może zmieniać zaskarżonych decyzji, co powoduje bezprzedmiotowość żądania umorzenia zaległości przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, przeprowadzona w granicach rozstrzygania sądu administracyjnego zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ akt ten nie jest zgodny z prawem. Wniosek skarżącego, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji został rozpatrzony w trybie art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, dalej określanej jako: "ustawa o p.s.", zgodnie z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Cytowany wyżej przepis może mieć zastosowanie do dwóch odrębnych sytuacji procesowych. Wynika to z zestawienia art. 98 ustawy o p.s. z jej art. 104 ust. 4. Mianowicie, gdy organ rozpatruje sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w której co do zasady postępowanie wszczynane jest z urzędu, to z mocy odesłania zawartego w art. 98 ust. 2 tej ustawy, w toku postępowania jest obowiązany stosownie do art. 104 ust. 4 zbadać, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu (podobnie wyrok NSA z 30 października 2008 r. I OSK 1863/07,ONSAiWSA 2010/2/31). Kwestia natomiast ewentualnego umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia należy do dalszego etapu postępowania, rozważana może być bowiem dopiero w postępowaniu egzekucyjnym, o ile takowe zostanie wszczęte (vide wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. I OSK 26/08, LEX nr 518228 i I OSK 28/08, LEX nr 518213 oraz z dnia 15.01.2008, sygn. I OSK 517/07, LEX nr 501065). W niniejszej sprawie organy orzekające wprawdzie nie wskazały czy w związku z decyzją z dnia [...] r. orzekającą obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wszczęte zostało administracyjne postępowanie egzekucyjne, jednakże przyjąć należy, w oparciu o zestawienie daty decyzji i wniosku skarżącego z dnia [...] r., że wniosek ten został złożony na tym etapie postępowania, a zatem jego rozpoznanie na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej odpowiada prawu. Zgodnie z tym przepisem organ może, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, umorzyć w całości lub w części kwotę nienależnie pobranych świadczeń. W przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie z tytułu nienależnie pobranych świadczeń stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. Ustawa o pomocy społecznej wprawdzie nie zawiera definicji legalnej "przypadku szczególnie uzasadnionego" , o którym mowa w art. 104 ust. 4, jednakże wskazuje dwa kryteria mające ułatwić interpretację tego pojęcia, a mianowicie: 1) jeżeli żądanie zwrotu stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie, 2) lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy. Jest to wyliczenie przykładowe, o czym świadczy zwrot: "zwłaszcza jeżeli". Oznacza to, że ustawodawca zobligował organ orzekający w ramach uznania administracyjnego w sprawie wniosku o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia do rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w kontekście przede wszystkim tych dwóch kryteriów interpretacyjnych. Zaznaczyć przy tym należy, że użyty spójnik "lub" wskazuje na to że kryteria te pozostają do siebie w stosunku alternatywy rozłącznej. Spełnienie choćby jednego z nich daje podstawę do uznania, że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony. Lektura uzasadnienia decyzji organu I instancji, wskazuje, że organ ten nie dokonał w ogóle oceny okoliczności sprawy w kontekście kryteriów ustawowych "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ odwoławczy natomiast w swoich rozważaniach, poprzez analizę sytuacji dochodowej skarżącego, podjął próbę wykazania braku podstaw do zakwalifikowania rozpatrywanych okoliczności jako "przypadku szczególnie uzasadnionego", jednakże w realiach niniejszej sprawy oceny tej nie można uznać za wszechstronną i mieszczącą się w granicach uznania administracyjnego. Po pierwsze, oceniając sytuację dochodową skarżącego, który - jak ustaliło Kolegium - utrzymuje się z renty wynoszącej miesięcznie [...] zł i z kwoty tej opłaca [...] zł za najem mieszkania, organ ten nie wziął pod uwagę tego, że z zaświadczenia z ZUS z dnia [...] r. (k. 14 akt adm.) wynika, że w listopadzie i w grudniu 2013 r. wnioskodawca otrzymywał do wypłaty emeryturę w kwocie [...], gdyż nastąpiły potrącenia w kwocie [...] zł. Jednocześnie zauważyć trzeba, że w toku postępowania nie wyjaśniono czy zawarta w tym zaświadczeniu informacja, iż " świadczenie ma potrącenie w kwocie [...]" oznacza, że potracenia te były dokonywane również w dacie wydania decyzji ostatecznej. W rezultacie nie zostało ustalone w niekontrowersyjny sposób, jaki jest dochód skarżącego i jakie są jego wydatki związane chociażby z utrzymaniem mieszkania, wyżywieniem, zakupem odzieży, środków czystości i lekarstw. Po drugie, nie wyjaśniono w sposób dostateczny, jaki jest stan zdrowia strony, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjmując w ślad za ustaleniami organu I instancji, że skarżący posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i leczy się na cukrzycę i nadciśnienie tętnicze, nie dostrzegło i nie rozważyło, że ze str. 3 wywiadu środowiskowego (k. 21 akt adm.) wynika, iż skarżący jest "po udarze mózgu, po operacji serca". Na takie okoliczności wskazuje również złożone przez skarżącego wraz ze skargą do sądu zaświadczenie o stanie zdrowia z [...] r. Po trzecie, przy takich brakach w ocenie sytuacji dochodowej i zdrowotnej skarżącego, pozbawiona jest siły przekonywania argumentacja Kolegium stwierdzająca, że dochodów skarżącego nie można uznać za niskie na tle innych beneficjentów pomocy społecznej. Po czwarte, postawa skarżącego, który nie przejawiał aktywności w dostarczaniu organowi dowodów, wbrew poglądom organu I instancji, nie jest wystarczająca do przypisania mu postawy roszczeniowej. W świetle wyżej przedstawionych okoliczności wskazujących na brak wszechstronności i dociekliwości w gromadzeniu i w ocenie materiału dowodowego, co stanowi mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia naruszenie artykułów 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., a w odniesieniu do organu odwoławczego także art. 138 § 1 K.p.a., brak jest podstaw faktycznych i prawnych do uznania za zgodne z prawem stanowiska, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku wobec niezaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Dlatego, nie przesądzając ostatecznego sposobu rozstrzygnięcia, należało w aktualnym stanie sprawy administracyjnej uwzględnić skargę. Jak z powyższego wynika, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie wszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przede wszystkim mających znaczenia dla oceny czy ze względu na dochód posiadany przez skarżącego i jego stan zdrowia (z uwzględnieniem treści dołączonego do skargi zaświadczenia lekarskiego) oraz związane z nim wydatki, obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia nie będzie dlań nadmiernym obciążeniem, a następnie wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z dokonaną oceną. W tym stanie sprawy, należało orzec, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.