II SA/Kr 1524/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 19 marca 2014 r. Prezydent Miasta ustalił na wniosek R. K. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa pawilonu handlowo-usługowego z wewnętrznym układem komunikacyjnym i budową pylonu reklamowego na działkach nr [...], [...] (część) obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną i zjazdem na działkach nr [...], [...], [...] (część) obr. jw. oraz na działce nr [...] obr [...] przy ul. L. w K.". Ww. decyzja została doręczona ustalonym przez organ I instancji stronom postępowania w dniach od 19 marca 2014 r. do 2 kwietnia 2014 r. Żadna ze stron postępowania nie złożyła odwołania. W dniu 17 lipca 2014 r. (data stempla pocztowego) M. S. wniosła odwołanie od ww. decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Wskazała, że o wydanej decyzji dowiedziała się w dniu 10 lipca 2014 r., decyzja nie została jej doręczona, gdyż organ I instancji stwierdził, że nie przysługuje jej w sprawie status strony. Wyjaśniła, że jest właścicielką działki [...] i obecnie do domu dojeżdża urządzoną i wyasfaltowaną drogą przebiegającą po działkach [...], [...] i [...] pozostającą w zarządzie miasta, a która ma zostać zlikwidowana. Dodatkowo w związku z inwestycją i likwidacją obecnej drogi planowana jest przebudowa wjazdu z "ul. C. poprzez działkę [...]", z którą bezpośrednio graniczy nieruchomość stanowiąca jej własność. Zdaniem odwołującej się planowany zjazd nie będzie odpowiedni, nie ma bowiem faktycznie miejsca na usytuowanie chodników i prawidłowej widoczności, co przy takim natężeniu ruchu stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia. W związku z powyższym, w ocenie odwołującej się, posiadała interes prawny w postępowaniu, w którym w ramach uzgodnień ustalono przebudowę wjazdu na działkę [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2014 r. znak: [...], na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. Do drugiej grupy zaliczyć należy przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji (np. przez osobę nie będącą stroną danego postępowania), bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. W ocenie Kolegium, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala na stwierdzenie, że M. S. przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot w/w zamierzenie inwestycyjne. Odwołując się do treści art. 28 k.p.a. organ wskazał, że odwołująca się nie wykazała w sposób wystarczający, że posiada interes prawny uzasadniający przyznanie jej statusu strony. W szczególności nie przysługuje jej tytuł prawny do nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym lub pozostającej w obszarze oddziaływania inwestycji. Organ zaznaczył, że interes prawny to interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym, aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strona postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Z tych też przyczyn w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Organ II instancji podkreślił, że nie ma wątpliwości, że w przedmiotowym przypadku należy stwierdzić niedopuszczalność odwołania M. S., gdyż nie jest stroną w sprawie. Dlatego wniesione odwołanie, mimo uchybienia terminu do jego wniesienia, należy potraktować jako niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. M. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 127 k.p.a., art. 134 k.p.a. oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 i "art. 543 pkt 2" ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe zarzuty nie zostały uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art.134 k.p.a., będącego podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W sytuacji stwierdzenia przez organ odwoławczy, że osobie wnoszącej odwołanie nie przysługuje przymiot strony możliwe są dwa rozstrzygnięcia procesowe: stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.) lub umorzenie postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Wybór jednego z tych możliwych sposobów rozstrzygnięcia zależy od okoliczności występujących w sprawie. Jeśli ze złożonego odwołania i okoliczności występujących w sprawie wynika w sposób nie budzący żadnych wątpliwości brak przymiotu strony organ odwoławczy orzeka o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Jeśli natomiast konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy, po przeprowadzeniu tego postępowania i uznaniu, że odwołujący nie ma interesu prawnego, umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, że "w razie gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3" (B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 575). W uchwale składu siedmiu sędziów NSA w Warszawie z dnia 5 lipca 1999 r.,OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119, podzielono ten pogląd i przyjęto, że: "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela również pogląd wyrażony w wyroku z dnia 28.05.2013 r. sygn. II SA/Op 418/13, że "przyjęta w art. 134 k.p.a. kolejność, w jakiej organ odwoławczy winien dokonać kontroli zachowania warunków formalnych odnośnie wniesionego odwołania, ma doniosłe znaczenie prawne, gdyż kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności odwołania. Potrzeba sprawdzenia, czy odwołanie wniesione zostało w terminie, zachodzi dopiero w przypadku pozytywnego zweryfikowania legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie od decyzji organu I instancji." W świetle przedstawionych okoliczności zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy brak interesu prawnego strony wnoszącej odwołanie nie budzi wątpliwości, tylko bowiem w takiej sytuacji postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych byłoby prawidłowe. Wbrew poglądowi zaprezentowanemu w zaskarżonym postanowieniu ustalenie, że M. S. nie ma przymiotu strony w postępowaniu nie jest jednak oczywiste i wymaga dodatkowego rozważenia. W ocenie Sądu, mimo zawartego w zaskarżonym postanowieniu lakonicznego stwierdzenia, że "materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie pozwala na stwierdzenie, iż Pani M. S. przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym" organ nie przeprowadził analizy pozwalającej na ustalenie, czy okoliczności powołane w odwołaniu mogły uzasadniać zaistnienie po stronie skarżącej interesu prawnego, a w każdym razie nie wynika to z uzasadnienia tego postanowienia. Nie można uznać za wystarczające poprzestanie na ustaleniu, że skarżącej "nie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym lub pozostającej w obszarze oddziaływania inwestycji", bez szczegółowego ustosunkowania się do okoliczności sygnalizowanych w odwołaniu. Wypada bowiem przypomnieć, że skarżąca wywodziła swój interes prawny z faktu korzystania ze znajdującej się na działkach nr [...], [...] drogi wewnętrznej pozostającej w zarządzie gminy (istnienie drogi wewnętrznej na działkach nr [...], [...] wynika chociażby z opinii ZIKiT w K. z dnia 24 maja 2013 r., znak: [...], k. 38) oraz faktu bezpośredniego sąsiedztwa z ul. C. (stanowiącą działkę nr [...]), która - w związku z inwestycją objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy – ma zostać rozbudowana, w celu zapewnienia odpowiedniej obsługi komunikacyjnej. Należy zwrócić uwagę, że organ ustalając warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji (zał. Nr 1, punkt II. 4e) oparł się na ustaleniach dokonanych między inwestorem a ZIKiT-em odnośnie zapewnienia mieszkańcom osiedla mieszkaniowego przy ul. O., w tym również skarżącej, prawidłowej obsługi komunikacyjnej poprzez wykonanie rozbudowy ul. C. Odstąpiono przy tym od pierwotnej koncepcji porozumienia, które przewidywało ustanowienie na działkach stanowiących teren inwestycji odpowiedniej służebności przechodu i przejazdu. Nie ulega zatem wątpliwości, że w związku z likwidacją drogi wewnętrznej istniejącej na działkach nr [...], [...], [...], z której korzystali okoliczni mieszkańcy, zagadnienie zapewnienia im właściwego dostępu do drogi publicznej było zasadniczą kwestią przy ustalaniu warunków zabudowy, a uzgodniona z ZIKiT-em rozbudowa ul. C., z którą graniczy działka skarżącej, pozostaje w ścisłym związku z inwestycją objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Przedstawione okoliczności powinny zostać poddane skrupulatnej analizie przez organ II instancji, a powyższe winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. W zależności od dokonanych ustaleń organ wyda decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (uznając, że skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu) bądź też uznając jej legitymację w sprawie przystąpi do rozpoznania złożonego wraz z odwołaniem wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Organ będzie miał przy tym na względzie, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, Lex nr 54166 oraz z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt OSK 394/04, Lex 160631, wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2105/10, LEX nr 1121203). Ponadto należy wskazać, że z przedłożonych akt postępowania wynika, że zaskarżona decyzja organu I instancji została doręczona stronom postępowania w dniach od 19 marca 2014 r. do 2 kwietnia 2014 r. Żadna ze stron postępowania nie zaskarżyła decyzji, w związku z tym termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 16 kwietnia 2014 r. również dla osób, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że odwołanie M. S. zostało wniesione z uchybieniem terminu, jednakże zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, że podmiot który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji i składa odwołanie po uostatecznieniu się decyzji, ma także uprawnienie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W-wa 2014, s. 533 i nast., wyrok NSA z dnia z dnia 6 maja 2011 r. II OSK 795/10 LEX nr 992637). Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Podmiot nie uznany przez organ za stronę postępowania złożył odwołanie od decyzji składając jednocześnie prośbę o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że wskazane uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.