II SA/Kr 1484/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi "A" S.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 4 grudnia 2013 r., Nr: XCII/1363/13 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze - Mateczny" skargę oddala. II SA/Kr 1484/14 Uzasadnienie W dniu 4 grudnia 2013 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XCII/1363/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze - Mateczny". W dniu 6 lipca 2011 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XXI/2280/11 o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze - Mateczny ". Ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu ukazało się w prasie w dniu 19 sierpnia 2011 r. i obwieszczenie w tej sprawie rozmieszczone zostało na tablicach informacyjnych w budynkach Urzędu Miasta Krakowa. W dniu 17 października 2012 r. zarządzeniem nr 2979/2012 Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył wnioski, które w wyznaczonym terminie zostały złożone do planu. Sporządzony projekt planu uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia. W dniu 15 lutego 2013 r. opublikowane zostało w Dzienniku Polskim ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta Krakowa obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 26 lutego do 26 marca 2013r. Uwagi złożone do planu zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa nr 1145/2013 z dnia 26 kwietnia 2013 r. W związku z wprowadzeniem zmian, wynikających z rozpatrzenia uwag, ponowiono w niezbędnym zakresie czynności planistyczne. Projekt planu został poddany powtórnemu zaopiniowaniu i uzgodnieniu. W dniu 9 sierpnia 2013r. ukazało się ogłoszenie i obwieszczenie o ponownym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w terminie od 20 sierpnia do 17 września 2013 r. Uwagi do projektu planu można było składać do dnia 1 października 2013 r. Złożone uwagi do projektu planu zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa nr 3017/2013 z dnia rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa nr 1145/2013 z dnia 21 października 2013 r. Projekt uchwały w sprawie planu został przekazany do Rady Miasta Krakowa celem uchwalenia zarządzeniem nr 3192/2013 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2013 r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze – Mateczny". Rada Miasta Krakowa w dniach 20 listopada i 4 grudnia 20123r. odbyła I i II czytanie projektu uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze – Mateczny" wg druku nr 1545. W dniu 4 grudnia 2013 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XCII/1363/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze - Mateczny" rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Wojewoda Małopolski opublikował uchwałę Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze - Mateczny" w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 16 grudnia 2013 r., poz.7586. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, czyli 31 grudnia 2013 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą uchwałę wniosła [...] S.A. z siedzibą w W.. Uchwała została zakwestionowana w części, a to w zakresie § 5 ust. 4 oraz § 6 ust.1 pkt 2. Uchwale zarzucono: - obrazę przepisu art. 6 k.p.a poprzez ustanowienie zakazu lokalizacji masztów wolnostojących oraz lokalizacji anten, stacji bazowych i innych urządzeń technicznych w miejscach widocznych z przestrzeni publicznych oraz nakazu uwzględnienia zdrowia mieszkańców przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, bez podstawy prawnej; - naruszenie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ustanowienie w planie miejscowym zakazów uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w obszarze planu. Na podstawie wskazanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w zakresie § 5 ust. 4 oraz § 6 ust.1 pkt 2 zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Rada Miasta Krakowa w § 5 ust. 4 zaskarżonej uchwały ustaliła zakaz lokalizacji masztów wolnostojących oraz lokalizacji anten, stacji bazowych i innych urządzeń technicznych w miejscach widocznych z przestrzeni publicznych, na których na Rysunku Planu określone zostały główne punkty, ciągi i osie widokowe w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej). Taka regulacja zdaniem skarżącego narusza art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, który stanowi, że plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Stacje bazowe telefonii komórkowej, mając na celu zapewnienie łączności publicznej, lokalizowane są z uwzględnieniem m.in. ukształtowania terenu i jego zurbanizowania. Ograniczenie lokalizacji stacji bazowych poprzez parametr ich widoczności z przestrzeni publicznej doprowadzi w praktyce do uniemożliwienia lokalizowania stacji telefonii komórkowej na obszarze regulowany, przez przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w § 6 ust. 1 pkt 2 wprowadzono do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadę lokalizacji urządzeń sieci elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględnienia zdrowia mieszkańców przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, który również może w sposób bezprawny w ocenie skarżącego, uniemożliwić lokalizacje inwestycji telekomunikacyjnych. W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Kraków wniosła o oddalenie skargi w całości. Wykazując bezzasadność podniesionych w skardze zarzutów Gmina Miejska Kraków w pierwszej kolejności podniosła, że przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie stanowią regulacji, która przesądzałaby o dopuszczeniu lokalizowania na każdej nieruchomości (działce) sieci infrastruktury z zakresu telekomunikacji. Postanowienia uchwalonego planu, zakwestionowane przez skarżącą rozstrzygają natomiast w jaki sposób i w których miejscach, możliwa jest lokalizacja tego typu urządzeń, nie wykluczając zatem w ogóle możliwości ich usytuowania na obszarze objętym ustaleniami przedmiotowego planu. Nadto Gmina Miejska Kraków zwróciła uwagę, iż kwestionowane regulacje były przekazane do zaopiniowania Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej, który nie stwierdził by postanowienia planu były niezgodne z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Natomiast w zakresie zarzutu odnoszącego się do § 6 ust 1 pkt 2 uchwały Gmina Miejska Kraków wskazała, że stopień i wielkość pola elektromagnetycznego zależy od mocy danego urządzenia i znaczna część przepisów dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych wynika z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) oraz z przepisów wykonawczych do tej ustawy. Plan miejscowy rozstrzyga bowiem jedynie o przeznaczeniu poszczególnych terenów, warunków ich zabudowy i zagospodarowania. Nie powiela bądź nie modyfikuje uregulowań zawartych w przepisach odrębnych. W dalszej części odpowiedzi wskazano, że postanowienia planu w zakresie ograniczenia lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych co do określonych terenów objętych przedmiotowym planem wynika także ze szczególnego charakteru obszaru objętego tym planem albowiem znajduje się on w zespole urbanistyczno – planistyczno – architektonicznym Starego Podgórza, wpisanego do rejestru zabytków. Nadto obejmuje także teren uznany za pomnik historii i strefę buforową dla obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej P.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do przepisu art. 147 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części. W pierwszym rzędzie odnieść się należy do kwestii legitymacji czynnej skarżącej Spółki. Jest bowiem poza sporem, że skarżąca nie jest właścicielem, bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości, położonej na obszarze, objętym zaskarżoną uchwałą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taki stan wyklucza wykazanie naruszenia uprawnienia bądź interesu prawnego, co tworzy legitymację do zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Jednak uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego w zakresie telekomunikacji przewiduje przepis szczególny, a mianowicie art. 48 powołanej wyżej ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Regulacja ta nie tworzy żadnych dodatkowych wymogów dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, a w szczególności nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego bądź uprawnienia tego podmiotu. Zatem w tym trybie przedsiębiorca telekomunikacyjny w rozumieniu art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.), legitymowany jest do wniesienia skargi, nie będąc właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości na obszarze objętym uchwałą w przedmiocie planu miejscowego, z tym jednak ograniczeniem, że dopuszczalność zaskarżenia uchwały dotyczy jedynie zakresu telekomunikacji. Skarżąca Spółka jest zaś przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, a skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona w terminie 60 dni od dnia wezwania, na które organ gminy nie udzielił odpowiedzi (wezwanie nadano w dniu 4 lipca 2014 r., skarga - w dniu 2 września 2014 r.). Stąd też należało uznać, że dochowano wymogów formalnych z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Sąd po ustaleniu, że skarga dotyczy zakresu telekomunikacji, zobligowany był do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. naruszenie zasad i istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Sąd nie stwierdził, aby którykolwiek z niewłaściwych organów brał udział w uchwalaniu planu. W ocenie Sądu doszło do naruszenia procedury w procesie uchwalania planu miejscowego, ale to naruszenie nie ma znamion naruszenia istotnego, do którego odwołuje się art. 28 u.p.z.p. Otóż rozstrzygnięcie przez organ stanowiący (Radę Miasta Krakowa) o uwagach nie uwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa w procedurze uchwalania planu miejscowego powinno być wyraźne. Należało zatem rozpoznać te uwagi chociażby w sposób zbiorczy odrębną uchwałą, a wówczas byłby to widoczny znak dokonania oceny tych uwag przez organ planistyczny. W istocie zabrakło tylko wyraźnego stwierdzenia, że uwagi nieuwzględnione poprzednio przez Prezydenta Miasta Krakowa zostają także nieuwzględnione przez Radę Miasta Krakowa. Takiego zapisu nie ma w uchwalonym planie miejscowym i z protokołu obrad Rady Miasta nie wynika, aby dokonywano odrębnej oceny nieuwzględnionych uprzednio uwag. Tym niemniej należy przyjąć, że skoro lista uwag nie uwzględnionych przez Radę Miasta Krakowa zawiera załącznik nr 2 do planu miejscowego, to w pośredni sposób radni swoje stanowisko odnośnie tych uwag wyrazili. W związku z powyższym należy przyjąć, że brak jakiegokolwiek wyraźnego odniesienia się radnych do uwag zgłoszonych do wyłożonego projektu planu miejscowego, które nie zostały uwzględnione przez organ wykonawczy – stanowi naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego, ale jest to naruszenie nie mające charakteru istotnego. Tym samym nie skutkuje ono unieważnieniem planu miejscowego. Przechodząc zatem do oceny zasadności wniesionej skargi należy na wstępie wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest już stanowisko, że naruszenie interesu prawnego , o jakim jest mowa w art. 110 ustawy o samorządzie gminnym, powinno być obiektywne tzn. polegające na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (vide: wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn.. II OSK 790/12 oraz z dnia 17 maja 2012 r. I OSK 208/12). W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów prawnych przekroczy tzw. granice władztwa planistycznego. Władztwo planistyczne jest natomiast wynikającą z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a konkretnie art. 3 ust. 1, kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesem kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy /art. 3 ust. 1 oraz 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący w żaden sposób nie wykazał, poza przytoczeniem literalnego brzmienia przepisu art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, by Rada Miasta Krakowa uchwalając w dniu 4 grudnia 2013r. plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Stare Podgórze – Mateczny" w zakresie możliwości lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych na obszarze tym planem objętym przekroczyła granice władztwa planistycznego. Art. 46 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Słusznie w odpowiedzi na skargę podniesiono, że treść przepisu art.46 ust. 1 powołanej ustawy nie pozostawia wątpliwości, że plan nie może wprowadzać zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych na całym obszarze objętym planem uniemożliwiającego realizację takiego celu publicznego. Nie oznacza to jednak, że nie może on wprowadzać ograniczeń czy to w zakresie lokalizacji ( czyli do określonego terenu) czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane. W przypadku lokalizacji takich urządzeń w obszarze objętym ustaleniami planu , ze względu na występujące uwarunkowania przestrzenne w postaci różnicy wysokości bezwzględnej poszczególnych terenów, zróżnicowania funkcji zabudowy należy uwzględniać możliwość wyboru elementów infrastruktury telekomunikacyjnej o odpowiednich parametrach technicznych, w zależności od miejsca, w którym dane urządzenie będzie zlokalizowane. Ustawodawca przesądził bowiem , że w zależności od stopnia oddziaływania infrastruktury telekomunikacyjnej, lokalizacja danych jej elementów będzie zgodna lub nie zgodna z ustaleniami planu miejscowego /vide art. 46 ust 2 zdanie 1 powołanej ustawy/. Tym bardziej więc dziwi zarzut odnoszący się do § 6 ust 1 pkt 4 uchwały, który jedynie wskazuje na konieczność uwzględnienia zdrowia mieszkańców przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych w przypadku lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej (czyli także jej nie uniemożliwia). Wymóg ten z kolei wynika z przepisów szczególnych, w tym wypadku ustawy o ochronie środowiska. Oczywiście nie bez znaczenia jest okoliczność szczególnego charakteru terenu objętego przedmiotowym planem, z uwagi na jego znaczenie nie tylko ze względu na lokalizacje licznych obiektów wpisanych do rejestru i ewidencji zabytków miasta Krakowa, ale także z uwagi na niekwestionowane jego walory widokowe. Charakter tego terenu determinował zatem w oparciu także o przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003r. (Dz.U. nr 162, poz. 1568 ze zm.), wprowadzenie ograniczeń niezbędnych dla ochrony tych elementów w uchwalanym planie. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, iż podniesione w skardze zrzuty są całkowicie chybione, a to w konsekwencji musiało skutkować jej oddaleniem jako bezzasadnej.. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a.