I SA/Lu 624/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Czajecka-Szpringer, Sędziowie SO del. Monika Kazubińska-Kręcisz, WSA Andrzej Niezgoda (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Julita Kula, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] . nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc czerwiec 2013 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] nr [...] II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania K.S., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] określającą opłatę za gospodarowanie odpadami z nieruchomości położonej w miejscowości O. oznaczonej nr działki [...] za miesiąc czerwiec 2013 roku. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy wszczął z urzędu postępowanie podatkowe w sprawie określenia dla firmy pod nazwą A. opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w miejscowości O. [...]. Powodem wszczęcia postępowania były wątpliwości organu co do prawidłowości złożonej w dniu 18 kwietnia 2013 r. deklaracji w sprawie opłaty. Decyzją z dnia [...]. Wójt Gminy określił dla firmy A. za miesiąc czerwiec 2013 r. opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 1.536,00 zł. Jako podstawę prawną organ powołał art. 6c ust. 2, art. 6h, art. 6j, art. 6o i art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm., dalej u.c.p.) oraz przepisy Uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz ustalenia stawki opłat za pojemnik o określonej pojemności (Dz. Urz. Województwa L. z 2012 r., poz. 727), Uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Województwa L. z 2013 r., poz. 726), Uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie postanowienia o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (Dz. Urz. Województwa L. z 2013 r., poz. 724), oraz Uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. (Dz. Urz. Województwa L. z 2013 r., poz. 723) Od powyższej decyzji K. S. złożyła odwołanie podnosząc, że kwota opłaty, jak i sposób jej wyliczenia na podstawie uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. rażąco zawyża ilość odpadów komunalnych powstających faktycznie na nieruchomości w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wójta Gminy. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy ponownie określił K. S. za miesiąc czerwiec 2013 r. opłatę za gospodarowanie odpadami z nieruchomości położonej w miejscowości O. oznaczonej nr działki [...] w wysokości 1.680, 00 zł K. S. ponownie odwołała się stwierdzając, że przez cały sezon turystyczny regulowała opłaty w zgodzie ze złożoną deklaracją i zgodnie z faktyczną ilością odbieranych odpadów. Składając w dniu [...] kwietnia 2013 r. deklarację strona nie została poinformowana, że ilość zadeklarowanych pojemników jest uzależniona od ilości miejsc konsumpcyjnych. Jej zdaniem, określona opłata jest kilkakrotnie wyższa od faktycznie poniesionych opłat za wywóz odpadów z jej nieruchomości za miesiąc czerwiec 2013 r. Argumentowała, ze w miesiącu czerwcu 2013 r. nie posiadała nawet takiej ilości krzesełek. Odpady komunalne w miesiącu czerwcu 2013 r były odbierane w cyklu co tydzień, co oznacza jej zdaniem, że organ zawyżył o 8 pojemników o pojemności 1.100 litrów ilość obieranych odpadów komunalnych, a zatem opłata za gospodarowanie odpadami została zawyżona o 1.400 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W pierwszej kolejności organ wskazał na obowiązek ponoszenia przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, co wynika z art. 6c u.c.p. oraz uchwały z dnia [...] grudnia 2012 roku nr [...]. Organ zwrócił przy tym uwagę, że opłata ta nie obejmuje tylko kosztów wywozu odpadów komunalnych, ale powinna rekompensować koszty funkcjonowania całego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie danej gminy obejmujące także koszty tworzenia i utrzymania punktów selektywnej zbiórki odpadów oraz koszty administrowania systemem. Dalej organ wskazał, że właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych (art. 6m u.c.p.) W przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Pierwszą deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należało złożyć w terminie do ostatniego dnia lutego 2013 roku (uchwała Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.). Deklarację o której wyżej mowa strona złożyła w dniu [...] kwietnia 2013 r. oświadczając, że odpady będą zbierane selektywnie oraz zadeklarowała odbiór jednego pojemnika o pojemności 1.100 litrów, określając jednocześnie opłatę miesięczną w wysokości 140 zł. Organ wskazał, iż w interesie zaś zobowiązanego do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest informowanie organu o każdej zmianie stanu faktycznego poprzez składanie deklaracji aktualizujących. Dlatego zarzuty strony skarżącej stwierdzającej, że organ nie dokonał ustaleń w zakresie liczby dni każdego miesiąca w których lokal był dostępny dla klientów, czy też ilości miejsc konsumpcyjnych faktycznie wykorzystanych nie może być uwzględniony a ustalone regulacje prawne obowiązujące na terenie Gminy nie przewidują przy obliczaniu opłaty uwzględniania takich sytuacji. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji prawidłowo uznał, że stan wykazany w deklaracji jest niezgodny z wymaganiami wynikającymi z ustaleń prawa miejscowego obowiązującego na terenie Gminy w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Organ odwoławczy wskazał także, iż w toku przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2013 r. kontroli przez upoważnionych pracowników Urzędu Gminy ustalono, że nieruchomość na której prowadzona jest działalność gospodarcza obejmująca tak zwaną małą gastronomię, jest wyposażona w jeden pojemnik o pojemności 1.100 litrów. Ponadto ustalono, że na terenie kontrolowanej nieruchomości, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą znajduje się 42 miejsca przeznaczone do konsumpcji. Ustalenie dotyczące ilości miejsc konsumpcyjnych obejmujących zarówno miejsca konsumpcyjne wewnątrz lokalu jak także na zewnątrz znajduje swoje odzwierciedlenie w treści protokołu sporządzonego w trakcie przeprowadzonej kontroli. Protokół został podpisany przez stronę skarżącą bez zgłaszania zastrzeżeń do zawartych w nim ustaleń. Organ powołał się dalej na Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy uchwalony uchwałą Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], z którego wynika, że pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości niezamieszkałej ustala właściciel nieruchomości niezamieszkałej spośród pojemników wymienionych w § 5 ust. 1 pkt 1-3 (pojemniki o pojemności 120, 1.100 i 7.000 l.) zgodnie z § 6 ust.3 pkt 5 Regulaminu. Zgodnie powołanym przepisem nieruchomość musi być wyposażona w przynajmniej jeden pojemnik 120 litrowy a średnia ilość powstających odpadów komunalnych w ciągu dnia jest uzależniona od źródła powstawania i dla lokali gastronomicznych wynosi - 10 l. na jedno miejsce konsumpcyjne w tym także zlokalizowane na zewnątrz lokalu. SKO zwróciło także uwagę, iż szacunku ilości powstających odpadów na nieruchomościach niezamieszkałych na których powstają odpady komunalne dokonano na etapie uchwalania Regulaminu, co oznacza, że zarzuty strony skarżącej dotyczące zawyżenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z uwagi na wytwarzanie mniejszej ilości odpadów komunalnych nie mogą być uwzględnione przez organ odwoławczy. W ocenie organu odwoławczego organ prowadzący ponowne postępowanie dokonał prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ilość odpadów komunalnych dla których należy wyposażyć nieruchomość w odpowiednie pojemniki została obliczona zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 5 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Opłata za miesiąc czerwiec stanowi zatem iloczyn ustalonej normy wytwarzania odpadów (10 l.) razy ilość miejsc konsumpcyjnych razy ilość dni w miesiącu i wynosi dla miesiąca czerwca 2013 r. – 12.600 l. Wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami została określona przy zastosowaniu obowiązujących stawek wynikających z uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami przyjęto jako sumę iloczynu 12 pojemników o pojemności 1.100 litrów razy stawka opłaty za jeden pojemnik wynosząca 140 zł. Obliczona w ten sposób opłata wyniosła za miesiąc czerwiec 1.680 zł i jest określona w najkorzystniejszy sposób dla strony. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 6j ust. 3 u.c.p. polegające na ustaleniu opłaty niezgodnie z treścią powołanego przepisu. - art. 6n ust. 2 powołanej wyżej ustawy polegające na nieokreśleniu przez Radę Gminy dokumentów na podstawie których może nastąpić weryfikacja deklaracji, - art. 6j ust. 1 powołanej wyżej ustawy, polegające na zastosowaniu metody obliczania ilości odpadów niezgodnej z przewidzianymi w art. 6j ust. 1 metodami ustalania opłaty, - art. 6o powołanej wyżej ustawy polegające na braku podstaw faktycznych i prawnych do jego zastosowania. Skarżąca w uzasadnieniu wyjaśniła, że złożyła deklarację w której określiła ilość odprowadzanych odpadów, mierzoną zgodnie z uchwałą Rady Gminy w ilości pojemników o objętości 1.100 l. oraz związaną z tym opłatę. Zastosowana przez Wójta metoda naliczania ilości odpadów nie jest przewidziana w normie ustawowej a zatem, jej zdaniem, nie może być stosowana. Zapisy regulaminu utrzymania czystości w gminie odnoszące się do ilości odpadów produkowanych na poszczególnych posesjach są sprzeczne z normą dopuszczającą metody obliczania ilości odpadów w u.c.p.. Dopuszczenie możliwości weryfikacji ilości odpadów przewidziane przepisem art. 6o tej ustawy nie oznacza w tym zakresie pełnej dowolności. W przypadku prowadzonej przez nią działalności, oczywistym faktem jest, iż w zależności od dnia tygodnia inne jest natężenie ruchu konsumentów. Tymczasem organ przyjął 100% natężenia ruchu przez cały tydzień, a więc określił, że przez stały tydzień codziennie 100% miejsc jest zajętych przez konsumentów, co jest oczywistą nieprawdą. Strona powołała się na koniec na treść art. 6n ust. 2 u.c.p., z którego wynika, że organ zobowiązany jest określić w deklaracji rodzaj dokumentów na podstawie których następuje weryfikacja danych z deklaracji. Natomiast w sytuacji braku tego wymogu jej zdaniem nie zachodzą warunki do weryfikacji deklaracji, a zatem brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji określającej opłatę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm, dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawą. Biorąc to pod uwagę należy uznać skargę za zasadną, choć nie wszystkie zarzuty skarżącej zasługują na uwzględnienie. Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.; w brzmieniu obowiązującym w 2013 r., dalej u.c.p.) przewiduje, w art. 3 ust. 1, iż utrzymanie czystości i porządku jest obowiązkowym zadaniem własnym gminy. Realizując to zadanie gminy m.in. organizują zintegrowany system gospodarki odpadami komunalnymi, którego istotnymi elementami są: selektywne gromadzenie odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości i takie zbieranie odpadów komunalnych, budowa i eksploatacja instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych oraz urządzeń do składowania odpadów komunalnych. U.c.p., w art. 3b i 3c, nakłada przy tym na gminy obowiązek uzyskania we wskazanych tam terminach określonego współczynnika masy odpadów komunalnych, podlegających biodegradacji, przekazywanych do składowania oraz poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia niektórych frakcji odpadów komunalnych. Zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p. realizując wskazane obowiązkowe zadanie własne, gminy zapewniają odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Rada gminy może także na podstawie art. 6c ust. 2 u.c.p., w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają na nich odpady komunalne. Pod pojęciem właścicieli nieruchomości należy przy tym rozumieć, jak o tym stanowi art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p., także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Właściciele nieruchomości, w tym także nieruchomości niezamieszkałych, zgodnie z art. 6h u.c.p., obowiązani są ponosić na rzecz gminy opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 6i pkt 2 obowiązek ponoszenia opłaty, o której mowa powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstają odpady komunalne. W przypadku nieruchomości niezamieszkałych, jak o tym stanowi art. 6j ust. 3 u.c.p., opłata stanowi iloczyn liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstałymi na danej nieruchomości oraz stawki tej opłaty. Zasady wyposażania nieruchomości w pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych określa, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p., regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalany przez radę gminy na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p. Również rada gminy, na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p. określa wysokość stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Może ona przy tym z godnie z treścią art. 6k ust. 3 określić niższe stawki opłaty, jeśli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Elementy konstrukcji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi tylko zatem częściowo unormowane zostały w przepisach u.c.p. W pozostałym zakresie ustawodawca pozostawił kształtowanie jej konstrukcji organom stanowiącym gmin. Podkreślić także należy, iż opłata, o której mowa, nie stanowi jedynie odpłatności za odbieranie odpadów od właścicieli nieruchomości, na jakich one powstają. Jest natomiast, jak to przewiduje art. 6r ust. 2 u.c.p., źródłem finansowania całego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Zgodnie z powołanym przepisem powinna ona zostać skalkulowana na takim poziomie, aby zapewnić pokrycie kosztów odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania tych odpadów oraz obsługi administracyjnej systemu gospodarowania odpadami. Art. 6m ust. 1 u.c.p. nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek złożenia do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Także w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonych w deklaracji ilości odpadów, właściciel jest obowiązany, zgodnie z art. 6m ust. 2 u.c.p., złożyć nową deklarację w ciągu 14 dni od nastąpienia zmiany. Wzór deklaracji, na podstawie art. 6n u.c.p., określa rada gminy w drodze uchwały, będącej aktem prawa miejscowego. Z kolei jak stanowi art. 6o u.c.p., w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Na podstawie art. 6q u.c.p. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się zaś przepisy Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Realizując wskazane wyżej upoważnienia zawarte w u.c.p., uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., Rada Gminy postanowiła o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Rodzaje i minimalna pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie takich nieruchomości położonych na terenie Gminy w 2013 r. określone zostały uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Zgodnie z §5 ust. 1 tego regulaminu do zbierania odpadów komunalnych stosuje się pojemniki o pojemnościach: 120, 1.100, 7.000 l. oraz pojemniki o pojemności 1.100 l oznaczone odpowiednimi kolorami do selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Zgodnie natomiast z §6 ust. 3 pkt 5) regulaminu pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości niezamieszkałej ustala właściciel nieruchomości, przy uwzględnieniu, że nieruchomość musi być wyposażona w przynajmniej jeden pojemnik 120 litrowy i średnia ilość odpadów komunalnych w przypadku lokali gastronomicznych wynosi w ciągu dnia 10 l. na jedno miejsce konsumpcyjne. Należy przy tym uwzględnić także miejsca w tzw. ogródkach zlokalizowanych na zewnątrz lokalu. Stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w 2013 r. normuje uchwała Rady Gminy nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz ustalania stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. §2 ust. 1 wskazanej uchwały ustala stawkę opłaty za pojemnik, od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych w zależności od pojemności pojemnika: 48 zł od pojemnika o pojemności 120 l., 210 zł od pojemnika o pojemności 1.100 l oraz 1.470 zł od pojemnika o pojemności 7.000 l. Z kolei §2 ust. 2 ustala stawkę opłaty za pojemnik, od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, w zależności od pojemności pojemnika: 34 zł od pojemnika o pojemności 120 l., 140 zł od pojemnika o pojemności 1.100 l oraz 980 zł od pojemnika o pojemności 7.000 l. Zgodnie z art. 6o u.c.p. właściwy organ określając wysokość opłaty powinien wziąć pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Powołany przepis nie wskazuje w sposób wyczerpujący, jakie elementy mające znaczenie dla wysokości opłaty organ stosujący prawo powinien wziąć pod uwagę. Mogą one wynikać z przepisów prawa miejscowego, normujących metodę ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na nieruchomościach niezamieszkałych, np. uchwalonego na podstawie art. 4 u.c.p. regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach. Określając wysokość opłaty nie można wszakże pominąć, co wynika wprost z powołanego wyżej art. 6o u.c.p., średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Uwzględniając treść uchwały Rady Gminy w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, określającej normatyw w zakresie ilości odpadów wytwarzanych w lokalach gastronomicznych, jako 10 l od jednego miejsca konsumpcyjnego dziennie, szacunek o którym mowa w art. 6o u.c.p. powinien odnosić się również do ilości dni w danym miesiącu, w których na nieruchomości niezamieszkałej prowadzona była działalność gastronomiczna, a tym samym powstawały odpady komunalne, do czego z kolei nawiązuje art. 6c ust. 2 u.c.p. Ilość dni, w których w danym miesiącu prowadzona była na nieruchomości działalność gastronomiczna, bezpośrednio determinowała bowiem będzie wysokość opłaty miesięcznej. W przypadku działalności gastronomicznej o charakterze sezonowym, w miejscowości letniskowej, oszacowanie czynników decydujących o ilości odpadów powstających na nieruchomości niezamieszkałej, stanowiące w świetle powołanego przepisu u.c.p. konieczny element procesu określenia wysokości opłaty, nawiązywać powinno, jak była o tym mowa, do średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Ilość ta wynika bądź z deklaracji składanych przez właścicieli podobnych nieruchomości za analogiczne okresy, bądź decyzji określających wysokość opłaty skierowanych do ich właścicieli. Przeprowadzenie wskazanego szacowania, stanowiącego jak wyżej wskazano element procesu określania wysokości opłaty, powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Nie można przy tym zgodzić się z twierdzeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż szacunku, o którym mowa w art. 6o u.c.p., dokonała Rada Gminy a znalazł on wyraz w treści uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Niewątpliwie treść §5 i 6 tego regulaminu jest wynikiem pewnego szacunku, który jednak był elementem procesu stanowienia prawa miejscowego. Powołany wyżej art. 6o u.c.p. nakłada natomiast na wójta, burmistrza oraz prezydenta miasta obowiązek dokonania oszacowania parametrów wpływających na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w procesie stosowania prawa, tzn. przy wydawaniu decyzji określającej wysokość opłaty, czyli w procesie przekształcania generalnej i abstrakcyjnej normy prawa lokalnego w normę indywidualną i konkretną, a zatem odnoszącą się do danego podmiotu oraz konkretnego okresu i źródła powstawania odpadów komunalnych. Podkreślić jednak należy, iż szacowanie parametrów wpływających na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o którym mowa w art. 6o u.c.p., nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak tego wymaga art. 122 Ordynacji podatkowej. Przeciwnie, w pierwszej kolejności organ jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zgodnie z art. 187 Ordynacji podatkowej. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 180 §1 Ordynacji podatkowej), zgodnie zaś z zasadą swobodnej oceny dowodów, okoliczność może być uznana za udowodnioną na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 191 Ordynacji podatkowej). Na organie prowadzącym postępowanie ciąży, przy tym, zgodnie z art. 123 §1 Ordynacji podatkowej, obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Realizacja tego obowiązku polega m.in. na stworzeniu stronie możliwości wypowiedzenia się w odniesieniu do dowodów przeprowadzanych w celu ustalenia poszczególnych okoliczności faktycznych (art. 192 Ordynacji podatkowej) oraz wyznaczenie jej terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 200 Ordynacji podatkowej). Podkreślić również należy, iż wydanie i doręczenie stronie postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu, bez czego nie może toczyć się żadne postępowanie podatkowe, ma szczególnie doniosłe znaczenie w przypadku niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji w sprawie określenia wysokości opłaty, przypadającej od właściciela nieruchomości niezamieszkałej, na której odpady powstają nieregularnie, sezonowo. W takim przypadku w postanowieniu wyraźnie wskazać należy okres, którego dotyczy postępowanie i objęty będzie decyzją wydaną po jego przeprowadzeniu. Strona bowiem z treści tego postanowienia czerpie wiedzę o swojej sytuacji prawnej w zakresie prawa materialnego i procesowego. Może w związku z tym, czynnie uczestnicząc w postępowaniu, bronić swoich spraw oraz, współpracując z organem podatkowym przyczynić się do zebrania materiału dowodowego, wystarczającego do rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie prowadzone zgodnie ze wskazanymi regulacjami nie będzie zaś podważać zaufania do organów podatkowych. Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, iż postanowienie Wójta Gminy o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z dnia [...] nie określało okresu, którego dotyczyć miało postępowanie, co stanowiło naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania. W postępowaniu prowadzonym po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Wójta Gminy z dnia [...] strona nie mogła mieć jednak wątpliwości, jakiego okresu dotyczy postępowanie. Decyzja zaś zarówno organu I instancji z dnia [...], jak również zaskarżona decyzja organu odwoławczego z dnia [...] zawierają uzasadnienie, które jednak nie wyjaśnia dostatecznie mechanizmu obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w świetle wymagań wynikających z art. 6o u.c.p. W sprawie niniejszej nie było przedmiotem sporu, iż właścicielem niezamieszkałej nieruchomości w O. (nr działki [...]), w rozumieniu przepisów u.c.p. a tym samym obowiązanym do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest skarżąca K. S.. Niesporny i prawidłowo ustalony przez organ był też "gastronomiczny" charakter prowadzonej przez nią działalności. W świetle powołanych wyżej przepisów u.c.p. oraz przepisów prawa miejscowego można natomiast postawić organom prowadzącym postępowanie zarzut braków w ustaleniu stanu faktycznego co do innych elementów mających wpływ na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przypadającej od skarżącej za czerwiec 2013 r. Zdaniem Sądu protokół kontroli z dnia [...] sierpnia 2013 r., wskazujący, iż na terenie kontrolowanej nieruchomości ustawiono 42 sztuki miejsc konsumpcyjnych, nie stanowił wystarczającej podstawy do przyjęcia, iż skarżąca prowadziła działalność gastronomiczną w każdym z 31 dni sierpnia w zakresie wynikającym z protokołu kontroli, a tym bardziej nie mogła przesądzać o prowadzeniu tej działalności we wszystkich dniach czerwca 2013 r., którego dotyczy niniejsza sprawa. Aby ustalić stan faktyczny należało odwołać się do innych jeszcze środków dowodowych, jak np. zeznania świadków lub przesłuchanie strony czy też dzienne raporty kasowe. Z tego względu za uzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania; art. 180 §1, art. 187 §1 oraz art. 191 Ordynacji podatkowej, co doprowadziło do wydania decyzji bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ze względu na braki co do ustalenia stanu faktycznego nie ma uzasadnienia odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skarżącej, związanych z przyjęciem przez organy, jako podstawy obliczenia wysokości opłaty, określonej liczby pojemników o określonej pojemności. Podkreślić natomiast trzeba, jak była o tym wyżej mowa, iż organ określając opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinien wziąć pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Pomijając przy określaniu opłaty uwzględnienie uzasadnionych szacunków, w tym średniej ilości odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze, organ prowadzący postępowanie, zdaniem Sądu, dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6o u.c.p. Nie można zaś podzielić zarzutu naruszenia przez organy art. 6j u.c.p. Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do powyższych wskazań Sądu, poprzez przeprowadzenie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego co okoliczności mających wpływ na wysokość opłaty, wynikających z przepisów u.c.p. oraz prawa miejscowego, zwłaszcza co do ustalenia dokładnego czasookresu, w którym faktycznie strona prowadziła działalność gastronomiczną. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.