VII SA/Wa 1851/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak- Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. G.kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. ([...]), na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 oraz art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), dalej kpa, nakazał T. G. rozbiórkę ogrodzenia działki nr ew. [...] (działka drogowa), wykonanego od strony drogi publicznej - ul. P. oraz w granicy z działką nr ew. [...] we wsi W., gm. L., bez zgłoszenia. Organ wskazał, że 24 października 2013 r. wpłynęło zawiadomienie o wykonywaniu ww. ogrodzenia. W tym samym dniu T. G. zgłosił zamiar budowy nietrwałego ogrodzenia z siatki stalowej o wysokości 210 cm pomiędzy działkami o nr ew. [...] i [...], a działką o nr ew. [...] - drogą gminną. Podczas kontroli w dniu 17 grudnia 2013 r. ustalono, że działkę o nr ew. [...] (działka drogowa) od strony działki o nr ew. [...] na całej długości ogrodzono siatką stalową o wysokości 190 cm, na słupkach stalowych o wysokości 275cm, mocowanych do stóp betonowych. Ogrodzenie wzniesiono w odległości 438 cm, podczas gdy w zgłoszeniu wskazano, że w granicy z działką o nr ew. [...]. Ogrodzenie od ul. P. ma takie same parametry jak od strony działki o nr ew. [...]. Organ przytoczył art. 29 ust 1 pkt 23 i art. 30 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego i stwierdził, że inwestor dochował warunków zgłoszenia. Postanowieniem ([...]) z dnia [...] lutego 2014 r. nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia, w zakreślonym terminie zaświadczenia o zgodności ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; projektu zagospodarowania działki lub terenu, szkiców lub rysunków wraz z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nie dostarczył żądanej dokumentacji, zatem organ nakazał rozbiórkę ogrodzenia w trybie art. 49b ust 3 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 142 i art. 144 kpa oraz na art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania T. G., uchylił zaskarżoną decyzję oraz z urzędu ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ wyjaśnił, że nakaz rozbiórki był przedwczesny. Z fotografii wykonanych podczas oględzin wynika bowiem, że ogrodzenie równoległe do ul. P. wzniesiono 438 cm od granicy z działką nr ew. [...], mimo jego lokalizacji w zgłoszeniu w granicy z w/w działką. Ogrodzenie wybudowano zatem sprzecznie ze zgłoszeniem. Natomiast w stosunku do ogrodzenia od ul. Parkowej organ pierwszej instancji winien prowadzić postępowanie wyjaśniające. Dalej organ stwierdził, że ogrodzenie wzdłuż działki o nr ew. [...] od działki nr ew. [...] zrealizowano zgodnie ze zgłoszeniem, a zatem prowadzenie postępowania w trybie art. 49b Prawa budowlanego i nakaz rozbiórki w tej części jest nieuzasadniony. Kwestia ta, mająca podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, musi zatem zostać wyjaśniona przez organ pierwszej instancji zgodnie z art. 7 i art. 77 kpa oraz art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu organ winien wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym podstawy uznania pewnych faktów za prawdziwe. Organ ograniczył się bowiem do opisania przebiegu postępowania i powołania art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowanego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji ogrodzenia, a więc należy rozumieć to pojęcie jak w potocznym języku. Nie ulega wątpliwości, że opisany obiekt jest ogrodzeniem i jest bez znaczenia, że nie jest ono trwale połączone, a jego wysokość nie jest większa niż 2,20 Organ dodał nie uchybiono art. 10 § 1 kpa, bowiem skarżący nie wykazał, aby naruszenie to uniemożliwiło mu wykonanie konkretnych czynności procesowych. Skargę na powyższą decyzję wniosła D. G. i domagając się jej uchylenia zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, poprzez przyjęcie, że PINB nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego dotyczącego ogrodzenia działki o nr ew. [...] i nr ew. [...] od strony działki o nr ew. [...], podczas gdy materiał ten został zebrany i rozpatrzony zgodnie z ww. przepisami, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bo doprowadziło do uchylenia decyzji organu powiatowego i postanowienia w zakresie ogrodzenia działki na ww. odcinku; 2. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego dot. ogrodzenia działki o nr ew. [...] od strony działki o nr ew. [...], co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że doprowadziło do uchylenia decyzji organu powiatowego i postanowienia w tym zakresie wskutek przyjęcia, że ogrodzenie zrealizowano zgodnie ze zgłoszeniem, tj. wskutek pominięcia okoliczności niezłożenia przez inwestora dokumentów niezbędnych do dokonania oceny tej zgodności; 3. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa, poprzez przyjęcie, że naruszenie art. 107 § 3 kpa może stanowić samoistną podstawę zastosowania art. 138 § 2 kpa, podczas gdy nie zachodzi konieczność dalszego wyjaśnienia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że doprowadziło do uchylenia decyzji organu powiatowego i postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy nie zachodzi konieczność dalszego wyjaśnienia zakresu sprawy; 4. art. 8 kpa, poprzez wybiórczą i niekonsekwentną ocenę procesu zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego, prowadzącą do nieuzasadnionego kwestionowania poprawności oceny materiału dowodowego przez PINB, z równoczesnym pominięciem istotnych ustaleń PINB w tym zakresie, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, doprowadzając do wydania zaskarżonej arbitralnej decyzji, a tym samym - niebudzącej zaufania do władzy publicznej; 5. art. 138 § 2 kpa, poprzez uchylenie decyzji pierwszej instancji w całości, jak i postanowienia, pomimo braku ich nielegalności decyzji, braku konieczności dokonywania dalszych ustaleń stan faktycznego, przy równoczesnym braku wskazania okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że doprowadziło do wydania decyzji organu drugiej instancji o charakterze kasatoryjnym, mimo braku spełnienia przesłanek ustawowych, jak również pozbawiając ją elementów wymaganych przez ustawę; 6. art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez brak utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz postanowienia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że doprowadziło do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym, pomimo że objęte decyzja organu pierwszej instancji oraz postanowienie odpowiadały prawu. Skarżąca wskazała, że ustalenia PINB, potwierdzone przez WINB stanowiły wystarczającą podstawę do wydania decyzji oraz postanowienia co do ogrodzenia od granicy z działką nr [...]. Dalsze wyjaśnienia w tym zakresie są bezprzedmiotowe, skoro wybudowano ogrodzenie w innym miejscu niż zadeklarowane w zgłoszeniu. Co do ogrodzenia pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] organ odwoławczy wskazał, że zostało wykonane zgodnie ze zgłoszeniem, choć organ pominął ustalenia PINB. W Postanowieniu PINB zobowiązał inwestora do złożenia dokumentacji w zakreślonym terminie, które nie zostało wykonane. Wobec braku ww. dokumentów nie sposób stwierdzić, że ogrodzenie działki w tym zakresie zrealizowano zgodnie ze zgłoszeniem. Konsekwencje niewykonania zobowiązania powinien ponieść inwestor. W ocenie skarżącej WINB zastosował wybiórczą i niekonsekwentną ocenę zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego przez PINB, co sprawia, że zaskarżona decyzja jest arbitralna i nie budzi zaufania do władzy publicznej. O bezprzedmiotowości postępowania wyjaśniającego świadczy również fakt, że - wbrew wymogom art. 138 § 2 kpa organ nie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazała też, że samo naruszenie art. 107 § 3 kpa, nie jest podstawą zastosowania art. 138 § 2 kpa. Ewentualne braki uzasadnienia nie skutkują koniecznością prowadzenia dalszych wyjaśnień w zakresie faktów istotnych dla sprawy, a jedynie mogą wymagać korekty przez komunikowanie ustalonych okoliczności stronom postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawioną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub istotnego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. Wymieniony zaś w art. 134 § 1 ppsa brak związania zarzutami i wnioskami skargi uprawnia sąd do badania w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu i uwzględnienia skargi także z innych powodów niż zarzucane. W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...]czerwca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. - którą na podstawie art. 49 b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]nakazał T. G. rozbiórkę ogrodzenia działki nr ew. [...] (działka drogowa), wykonanego bez zgłoszenia od strony drogi publicznej - ul. P. oraz w granicy z działką nr ew. [...] we wsi W., gm L. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz z urzędu uchylił również postanowieni z dnia [...] lutego 2014 r. nakładające obowiązek przedstawienia wymienionej dokumentacji, w podanym terminie. Przystępując do wyjaśnienia wątpliwości prawnych, przede wszystkim wskazać trzeba, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń - co do zasady - została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w ograniczonym zakresie została poddana reżimowi zgłoszenia. W art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ustawodawca nałożył bowiem na inwestora obowiązek dokonania zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzeń usytuowanych od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Jako dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać pogląd, że art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dotyczy drogi w rozumieniu miejsca publicznego (powszechnie dostępnego), a nie wyłącznie drogi w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych. Droga niezaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych, a więc i droga wewnętrzna, może bowiem stanowić "inne miejsce publiczne" wymienione w cyt. art. 30 ust.1 pkt 3, jeżeli ma do niej dostęp nieograniczona ilość osób korzystających z tej drogi (por. wyroki NSA: z dnia 2 lipca 2004r., II OSK 454/04, z 23 sierpnia 2006r. II OSK 1002/05, z 17 kwietnia 2007r. II OSK 643/06, z dnia 29 listopada 2007r. II OSK 939/05 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Pamiętać jednak należy, że realizacja ogrodzenia działki zabudowanej nie jest tożsama z wykonaniem ogrodzenia na działce niezabudowanej. W tej ostatniej sytuacji powstaje bowiem obiekt budowlany (budowla), o jakim mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Natomiast stosownie do art. 3 pkt 9 Prawo budowlane ogrodzenie działki już zabudowanej stanowi urządzenie techniczne, związane z istniejącymi na działce zabudowaniami (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1781/07, wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1709/08). W ostatnim z omawianych przypadków w celu doprowadzenia ogrodzenia będącego urządzeniem technicznym do stanu zgodnego z prawem winny mieć zatem zastosowanie regulacje wymienione w art. 50 i 51 cyt. ustawy, a nie art. 49 b Prawa budowlanego. Przepisy art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego oraz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego przewidują bowiem rozróżnienie w zakresie stosowania reżimów prawnych w nich przewidzianych. Tak wykładnia językowa, jak i celowościowa prowadzi do wniosku, iż art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego dotyczą obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia bądź mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Tym samym pozostałe przypadki prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę kwalifikują się do objęcia ich procedurą przewidzianą w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Zasadnicze rozróżnienie zastosowania powyższych reżimów odnosi się zatem do rodzaju zrealizowanej inwestycji, gdyż zarówno w art. 49 b Prawa budowlanego, jak i art. 50 Prawa budowlanego przewidziano możliwość stosowania każdej z tych norm prawnych w przypadku braku dokonania zgłoszenia. Przy czym ostatni z przepisów będzie miał zastosowanie również w sytuacji wykonania robót budowlanych innych niż wymienione w art. 48 ust. 1 i 49 b wprawdzie na podstawie zgłoszenia, ale z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Mając na uwadze przedstawione wyżej uwarunkowania prawne wskazać trzeba, że w zgłoszeniu dokonanym w dniu 24 października 2013 r. - wprawdzie wadliwym z uwagi na rozpoczęcie robót budowlanych przed terminem 30 dni, o których mowa w art. 30 ust. 5 cyt. ustawy, niemniej pozostającym w obrocie prawnym - inwestor wskazał ogrodzenie pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...] a działką nr ew. [...], co jednoznacznie wynika tak z druku zgłoszenia, jak i załączonego do zgłoszenia opisu, w którym wskazuje się, że ogrodzenie zostanie wzniesione wyłącznie na dwóch odcinkach: A - B (dług. 4,70 m) i B - C (dług. 3,40 m) położonych od strony działki [...]. Wprawdzie na planie sytuacyjnym naniesionym na kopię mapy oprócz ogrodzenia na ww. odcinkach A - B i B - C zaznaczono także ogrodzenie pomiędzy działką nr [...] i [...] (jak i ogrodzenie przeznaczone do likwidacji pomiędzy działką [...] i [...]), niemniej skoro nie zostało ono wymienione na druku i części opisowej zgłoszenia, to nie można było przyjąć, że zostało ono również objęte zamiarem inwestycyjnym. Nie sposób zatem zgodzić się z organem odwoławczym, że opisana część ogrodzenia została wykonana zgodnie ze zgłoszeniem. Tym samym, jako chybione należało ocenić stanowisko organu odwoławczego, że opisana część inwestycji została wykonana zgodnie ze zgłoszeniem, a zatem prowadzenie postępowania w trybie art. 49 b cyt. ustawy i nakaz rozbiórki w stosunku do wskazanej części ogrodzenia nie znajduje uzasadnienia. Tryb w jakim winno toczyć się ponowne postępowanie będzie bowiem uzależniony od jednoznacznych ustaleń, czy ogrodzenie w tej części jest obiektem budowlanym, czy urządzeniem technicznym oraz czy stanowi jedną z inwestycji wymienionych w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, czy też w ogóle nie jest objęte reglamentacją Prawa budowlanego. W związku z powyższym organ odwoławczy błędnie rozpatrzył i ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy czym naruszył art. 7, 77 § 1 kpa i 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. Ponadto, Sąd nie podzielił stanowiska organu II instancji, że wzniesienie ogrodzenia (pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...]a działką nr ew. [...]) o 4,38 m od granicy działki - w której to granicy zgodnie ze zgłoszeniem miało zostać zlokalizowane - stanowi inne ogrodzenie. Opisane odsunięcie ogrodzenia od wskazanej w zgłoszeniu lokalizacji należy bowiem oceniać jako odstąpienie od warunków zgłoszenia, a zatem przypadek o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z podanych przyczyn Sąd uchylił również decyzję organu I instancji. Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa oraz art. 152 orzekł jak w pkt I i II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. - w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)