IV SA/Wa 2032/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w R. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu natychmiastowego wstrzymania działań i podjęcia niezbędnych czynności w celu przywrócenia stanu poprzedniego obszaru oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 roku, znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K., po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia P., odmówił wydania nakazu natychmiastowego wstrzymania działań i podjęcia w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty B.([...]), jego części lub chronionych na nim gatunków w sprawie nielegalnego przedsięwzięcia powstałego w wyniku samowoli budowlanej, polegającej na budowie wyciągu narciarskiego krzesełkowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na zboczach góry czarny G. w miejscowości R., gmina A., położonego na działkach o nr[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę rodzaj, wielkość oraz położenie planowanego przedsięwzięcia, tj. realizację wyciągu krzesełkowego wraz z infrastrukturą w miejscu już zainwestowanym i wykorzystywanym jako stok do uprawiania narciarstwa zjazdowego, nie stwierdzono prawdopodobieństwa wystąpienia znaczących negatywnych oddziaływań na przedmioty ochrony obszaru o znaczeniu dla W. ([...]), jego części lub chronionych na nim gatunków. Od wyżej oznaczonej decyzji odwołanie z dnia [...] lipca 2013 r. wniosło Stowarzyszenie P., zarzucając: - brak wyczerpującej analizy możliwych skutków środowiskowych ww. nielegalnego przedsięwzięcia zlokalizowanego na zboczach góry C., - brak wystarczających podstaw do stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie nie ma możliwości wystąpienia znacząco negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000 B., - błędne, niezgodne z zasadą prawdy obiektywnej ustalenie, że w sprawie nie zaszła przesłanka z art. 37 ust 1 uop, - niewłaściwą interpretację i zastosowanie tego przepisu, działanie wbrew zasadzie przezorności, wynikającej z polityki ochrony środowiska Unii Europejskiej oraz z art. 6 ust 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. — Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, ze zm.). W związku z powyższym Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz merytoryczne załatwienie sprawy przez GDOS, poprzez nałożenie na Inwestora obowiązków przewidzianych w art. 37 ust. 1 uop, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że u podstaw zaskarżonej decyzji legło uznanie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., o braku wystąpienia przesłanek do zastosowania art. 37 ustawy o ochronie przyrody ponieważ w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę rodzaj, wielkość oraz położenie planowanego przedsięwzięcia, tj. realizację wyciągu krzesełkowego wraz z infrastrukturą w miejscu już zainwestowanym i wykorzystywanym jako stok do uprawiania narciarstwa zjazdowego, nie stwierdzono prawdopodobieństwa wystąpienia znaczących negatywnych oddziaływań na przedmioty ochrony obszaru o znaczeniu dla W. ([...]), jego części lub chronionych na nim gatunków. Przepisem prawa materialnego, na podstawie którego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. prowadził postępowanie był art. 37 ust 1 ustawy o ochronie przyrody (dalej zwanej uop) w brzmieniu, "jeżeli działania mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszar znajdujący się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zostały podjęte bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 34, lub decyzji, o której mowa w art. 35a, regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, nakazuje ich natychmiastowe wstrzymanie i podjęcie w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru, jego części lub chronionych na nim gatunków". W myśl art. 33 ust 1 uop, zabrania się, z zastrzeżeniem art 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Jednocześnie, zgodnie z art. 33 ust. 3 ww. ustawy, planowane przedsięwzięcia, które mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a które nie są bezpośrednio związane z jego ochroną lub nie wynikają z tej ochrony, wymagają przeprowadzenia odpowiedniej oceny oddziaływania na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.) — dalej ustawa OOŚ. Organ odwoławczy wskazał, że analizowane przedsięwzięcie obejmuje 6 osobowy wyciąg krzesełkowy, instalację do naśnieżania, ujęcie wody na potoku W. wraz z urządzeniami do piętrzenia wody, zbiornik służący do magazynowania wody oraz oświetlenie stoku. Długość wyciągu krzesełkowego wynosi 600 m, a trasa narciarska tego wyciągu w około połowie swojej długości pokrywać się będzie z trasą istniejącego, górnego wyciągu orczykowego. System naśnieżania składa się z sezonowej, przenośnej pompy, pompowni, zbiornika magazynującego wodę, rurociągu wraz z hydrantami oraz ok. 15 armatek śnieżnych. Zdaniem GDOŚ organ I. instancji nie wskazał szczegółowo na których działkach administracyjnych zlokalizowany jest istniejący wyciąg , a które działki ewidencyjne zostały objęte nową inwestycją. W związku z powyższym niemożliwym na tym etapie jest określenie znacząco negatywnego wpływu na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 B.. Ponadto wyjaśnienia wymaga kwestia położenia zrealizowanej inwestycji w obszarze Natura 2000. Jak wynika z materiału dowodowego działka o numerze [...] położona jest w granicach obszaru Natura 2000 B., natomiast na podstawie analizy map zamieszczonych na stronie www.geoportal.gov.pl obejmujących analizowany teren inwestycji wynika, że również działka o numerze ewidencyjnym [...] w znacznej części znajduje się w ww. obszarze Natura 2000. Rozbieżności te powinny być wyjaśnione przez organ I instancji na etapie ponownego rozpatrywania sprawy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko strony skarżącej, w zakresie braku wyczerpującej analizy możliwych skutków środowiskowych ww. nielegalnego przedsięwzięcia. W myśl art. 107 § 1 k.p.a., decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Z unormowania tego expressis verbis wynika, iż organ wydający decyzję w opisanych warunkach ma obowiązek przedstawienia argumentów i ocen, którymi kierował się zajmując określone stanowisko w sprawie. W przypadku analizy siedlisk przyrodniczych organ I instancji wymienił siedliska przyrodnicze występujące w obszarze inwestycji (siedliska przyrodnicze poza obszarem Natura 2000 B. ) oraz dla dwóch typów siedlisk przyrodniczych określił zakres ich zniszczeń. W dalszej części uzasadnienia jedynie wskazał, że zidentyfikowano siedliska również w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, jednakże bez wskazania czy siedliska te występują w obszarze Natura 2000, czy w granicach inwestycji. Dla tych siedlisk nie określono typu siedliska i nie wskazano skali bezpośrednich zniszczeń jak również wpływu zniszczeń na pozostałe nienaruszone płaty siedlisk znajdujące się w granicach obszaru Natura 2000 będących przedmiotami ochrony tego obszaru. Uznał także, że w decyzji brak jest określenia i oceny relacji przestrzennych i funkcjonalnych pomiędzy płatami tych samych siedlisk chronionych, zlokalizowanych w granicach obszaru oraz poza granicami obszaru Natura 2000. W przypadku stwierdzenia dokonania zniszczeń siedlisk przyrodniczych w obszarze Natura 2000 należy dokonać analizy powierzchni zniszczeń siedlisk przyrodniczych do ogólnej powierzchni w obszarze jak również procentowego udziału zniszczeń w stosunku do całkowitej powierzchni poszczególnych siedlisk przyrodniczych w obszarze Natura 2000 B.. Jest to o tyle istotne ponieważ zniszczenie siedlisk położonych w sąsiedztwie obszarów Natura 2000, może pociągać za sobą zainicjowanie bądź wzmożenie procesów degeneracyjnych w pozostałych płatach siedlisk przyrodniczych znajdujących się w granicach obszaru Natura 2000. Zdaniem organu odwoławczego w zakresie wycinki 780 drzew nie określono miejsc ich wycinki poprzez wskazanie czy wycięto drzewa wzdłuż granicy inwestycji (na granicy z obszarem Natura 2000), czy dokonano wycinki drzew z terenu spornej inwestycji. W zależności od miejsca wycinki drzew mogą być generowane różne oddziaływania na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 (bezpośrednie i pośrednie negatywne oddziaływanie na siedliska przyrodnicze), jak również mieć negatywny wpływ na inne przedmioty ochrony tego obszaru Natura 2000 np. nietoperze. W przypadku analizy oddziaływania na nietoperze, GDOŚ podkreślił, iż stwierdzenie organu I. instancji, że "uzyskanych danych wynika, ze kolonie zimowe i letnie oddalone są od Polany P., więc nie zgodzą przesłanki, by użytkownicy wyciągu krzesełkowego, eksploatowanego przez narciarzy jedynie w sezonie zimowym, stwarzali takie zagrożenie. Z kolei wycinka drzew prowadzona przed wykonaniem inwestycji nie pozbawiła gatunków nietoperzy możliwości korzystania z ich żerowisk'' odnosi się tylko do części analizy oddziaływania na nietoperze. Zdaniem organu odwoławczego takie wyjaśnienia organu I. instancji są niewystarczające i ogólnikowe. Dla większości gatunków nietoperzy będących przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000 B.głównym zagrożeniem są tereny otwarte (a takimi terenami są trasy narciarskie), które stanowią niebezpieczną barierę migracyjną. Biorąc pod uwagę znaczne natężenie wykorzystywania przestrzeni przez nietoperze, analizowana inwestycja może faktycznie implikować znaczące oddziaływania na tę grupę zwierząt, poprzez powstanie zagrożenia kolizji nietoperzy z elementami np. linii wyciągu krzesełkowego. Uznano ponadto a priori, że "z racji charakteru inwestycji stanowiącej tylko część istniejącej, eksploatowanej od lat nie będzie ona znacząco negatywnie oddziaływać na zimowisko nietoperzy położone w jej sąsiedztwie". Nie przeanalizowano przy tym ewentualnych oddziaływań, jakie mogą zaistnieć w związku ze zmianą parametrów technicznych i oddziaływaniem takich czynników jak np. oświetlenie i armatki do naśnieżania. Czynniki takie mogą oddziaływać zarówno na same nietoperze, jak też na miejsca ich schronień położone w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. W związku z tym konieczne jest dokładnie rozpoznanie obszarów wykorzystywanych przez nietoperze w otoczeniu inwestycji. Jest to niezbędne by móc ewentualnie zaproponować właściwe działania naprawcze. Organ odwoławczy wskazał, że realizacja przedsięwzięcia może zatem wiązać się z takimi oddziaływaniami (które mogą okazać się znaczące) na gatunek, jak: - utrata terenów żerowiskowych oraz potencjalnych terenów lęgowych, związana z wycinką drzew i przekształceniami terenu w granicach obszaru wykorzystywanego przez nietoperze, - płoszenie i niepokojenie nietoperzy pojawiających się w okolicach inwestycji zarówno na etapie jej budowy, jak i eksploatacji. Oddziaływanie to może wystąpić także poza terenem inwestycji. Ma to szczególne znaczenie właśnie w przypadku takich działań, jak użytkowanie infrastruktury narciarskiej i inne z tym związane, których oddziaływanie może być odczuwalne daleko poza granicami samej inwestycji (np. narciarstwo pozatrasowe, penetracja turystyczna, hałas), a skala tego wpływu jest trudna do precyzyjnego określenia. W analizowanym przypadku, w ocenie organu II instancji, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. jednoznacznie nie wykluczył możliwości wystąpienia znacząco negatywnego oddziaływania realizacji inwestycji na populację nietoperzy. W kwestii oddziaływania na gatunki płazów stanowiących przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 organ I. instancji opisał występowanie i zagrożenia (jednakże nie wynikające z realizacji spornego przedsięwzięcia) dotyczące przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000 takich gatunków jak: kumak górski, traszka karpacka. Stwierdził, że "realizacja infrastruktury techniczny na potrzeby wyciągu krzesełkowego oraz samego wyciągu C., nie wpłynęła znacząco negatywnie na ww. gatunki płazów. W tej kwestii organ odwoławczy zgodził się ze stroną skarżącą, że samo takie stwierdzenie jest pozbawione merytorycznej analizy i uzasadnienia. Również kwestia oddziaływań skumulowanych nie została zbadana przez organ I instancji. Analizowane przedsięwzięcie może pociągać za sobą inne bezpośrednie lub pośrednie oddziaływania. Wymienić wśród nich należy przede wszystkim bezpośrednie zniszczenie siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków chronionych w obszarze Natura 2000 oraz wpływ pośredni polegający np. na zaburzeniu stosunków wodnych obszaru, które może być związane z budową sztucznego zbiornika jak i posadowienia nowych słupów pod wyciąg. Ponadto nie zbadano oddziaływania skumulowanego z istniejącymi już wyciągami i trasami narciarskimi. Abstrahując jednak od powyższych rozważań, organ odwoławczy stwierdził, że kwestia rzeczywistego wystąpienia oddziaływania na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000, na której skupił się organ I. instancji, nie ma de facto znaczenia procesowego dla postępowania prowadzonego w trybie art. 37 ustawy o ochronie przyrody. Przepisem art. 37 uop ustawodawca przyznał regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska możliwość władczej ingerencji, jeżeli działania mogące znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 zostały podjęte bez uzyskania wymaganych przepisami prawa zezwoleń lub decyzji. Oznacza to, że w sytuacji stwierdzenia podjęcia tego typu działań, organ ochrony środowiska dysponuje instrumentem prawnym do nakazania natychmiastowego ich wstrzymania i restytucji stanu poprzedniego. W przypadku ustalenia, że nastąpiło wypełnienie dyspozycji normy omawianego przepisu, regionalny dyrektor ochrony środowiska jest obowiązany do zastosowania sankcji w nim przewidzianych. Przy jego stosowaniu należy mieć zawsze na uwadze cel w jakim został on ustanowiony, tj. stworzenie warunków do wywiązania się ze zobowiązań wynikających z akcesji Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej w zakresie zachowania we właściwym stanie ochrony siedlisk przyrodniczych i gatunków (lub przywrócenia ich do tego stanu) będących przedmiotem ochrony w obszarach sieci Natura 2000. Kryterium ustawowym upoważniającym organ ochrony środowiska do skorzystania z instrumentów prawnych przewidzianych w dyspozycji normy art. 37 ustawy o ochronie przyrody jest już samo prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000 (ryzyko naruszenia założeń ochrony tego terenu). Ustawodawca nie wymaga udokumentowania wystąpienia tego rodzaju oddziaływania. Istotne jest natomiast, że istniały przesłanki do zbadania jego skutków. Obowiązkiem procesowym organu ochrony środowiska jest zastosowanie "zasady przezorności", co oznacza, że warunkiem sine qua non do zastosowania art. 37 jest choćby tylko możliwość zaistnienia znacząco negatywnego oddziaływania. Potwierdzone zostało to w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, np. w wyroku z dnia 26 października 2006 r., C-239/04, w którym stwierdzono, iż "okoliczność, że po jego ukończeniu przedsięwzięcie nie powodowało takich skutków jest bez znaczenia dla rzeczonej oceny. W istocie bowiem to w momencie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedsięwzięcia nie może ono budzić z naukowego punktu widzenia żadnych racjonalnych wątpliwości. Podsumowując, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 7 i art 77 § 1 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz nieprawidłowe zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a tym samym zaniechanie obowiązków wynikających z przepisów k.p.a. W sytuacji, gdy organ nie przeprowadził czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie, opierając swoje rozstrzygnięcie na podstawie domniemania o braku znacząco negatywnego oddziaływania na przedmioty ochrony danych obszaru Natura 2000 B. oraz na podstawie faktów znanych organowi z urzędu, to stanowisko przyjęte w rozstrzygnięciu uznać należy za przedwczesne. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie zgromadził wystarczających dowodów przesądzających o trafności rozstrzygnięcia, a przedstawiona w uzasadnieniu argumentacja nie stanowi wystarczającej przesłanki do odmowy wydania nakazu natychmiastowego wstrzymania działań i podjęcia w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu obszaru mającego znaczenie dla W. ([...]), jego części lub chronionych na nim gatunków. Zdaniem GDOŚ w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego celem wyjaśnienia kluczowych kwestii, mających decydujący wpływ na rozstrzygnięcie. Na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła spółka z o.o. C.z siedzibą w R.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.pa. poprzez uchylenie decyzji organu I. instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, w sytuacji gdy organ ten winien wydać decyzję merytoryczną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., 2) art. 7, 8 i art. 77 § 1 w zw. z art 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wymaganego postępowania wyjaśniającego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz niedostateczne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony, 2. naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art. 37 § 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 dalej uop) poprzez jego błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że do zastosowania instrumentów w nim przewidzianych wystarczy już samo ustalenie istnienia prawdopodobieństwa wystąpienia negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru W. [...]. Podnosząc powyższe naruszenia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwy organ, ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew ustaleniom organu II instancji nie doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem organ I instancji oparł swoje ustalenia na dokumentacji przygotowanej przez wyspecjalizowane podmioty: Pracownię Ekspertyz Środowiskowych "D.", Stowarzyszenie dla Natury "W.", Instytut Ochrony Przyrody Polskiej Akademii Nauk, Nadleśnictwa A., Koła Łowieckiego B. oraz Instytutu Biologii Ssaków PAN. Treść uzasadnienia decyzji organu I instancji wskazuje zaś na dokonanie dokładnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i rozważenie całej materii dotyczącej postępowania. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ II instancji nie przeprowadził żadnego własnego postępowania wyjaśniającego, a jedynie odniósł się do wyników postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, dodatkowo powtarzając tezy zarzutów odwołania i bezkrytycznie przyjmując je za swoje. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 k.p.a. może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552). Ponadto przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy należało uznać, wbrew zarzutom skargi, że wskazane w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia stanowiły wystarczające uzasadnienie dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Nie można bowiem pominąć tego, że zaskarżona decyzja została dokonana przez organ wyspecjalizowany w zakresie przyrody, zatem kompetentny i dysponujący odpowiednią wiedzą w dziedzinie ochrony przyrody i z mocy prawa dbający o zachowanie substancji obszaru poddanego ochronie. Wobec tego kwestionowanie przez stronę skarżącą stanowisko organu odwoławczego, posiadającego wiedzę specjalistyczną, że wydanie w niniejszej sprawie decyzji przez organ I instancji, również jako organu wyspecjalizowanego w zakresie ochrony przyrody, wymagało jeszcze wyjaśnienia okoliczności faktycznych wskazanych w zaskarżonej decyzji, nie mogło znaleźć akceptacji. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, do obowiązków organów administracji publicznej należy dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Obowiązek ten organy winny realizować w każdym prowadzonym postępowaniu administracyjnym, w szczególności takim, którego celem jest zapewnienie ochrony środowiska naturalnego człowieka, zwłaszcza w sprawie dotyczącej wydania decyzji na gruncie art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, Stąd też nie można zarzucić organowi odwoławczemu, że dostrzegając braki w wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie oceny czy przedmiotowa inwestycja z uwagi na jej położenie w sąsiedztwie obszaru Natura 2000 B. znacząco negatywne oddziaływa na przedmioty ochrony tego obszaru, uznał, że decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie. W ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy nie uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył ani art. 138 § 2 k.p.a., jak i art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zaskarżona decyzja podjęta została zgodnie obowiązującymi przepisami prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a., tym samym wniesiona skarga nie mogła zostać uwzględniona i dlatego Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.