II SA/Gl 1263/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi T. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 25 czerwca 2013 r. nr XXXII/799/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 22 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza na rzecz skarżącego od Gminy Bielsko – Biała kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w Bielsku - Białej działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz na podstawie art. 15 ust. 2, art. 20 ust. 1 i art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., podjęła w dniu 25 czerwca 2013 r. uchwałę Nr XXXII/799/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie mieszkalnictwa oraz usług rekreacji, turystyki i sportu w Kamienicy, w rejonie ulicy Łowieckiej w Bielsku - Białej. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 8 lipca 2013 r., poz. 4810. Skargę na powyższą uchwałę złożył w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. T. S., który wniósł o stwierdzenie nieważności § 22 pkt 1 zaskarżonej uchwały. W treści uzasadnienia wskazał, że zgodnie z tym przepisem ustalono, iż teren oznaczony na rysunku planu symbolem 61_KP-01, który jest częścią działki nr [...], został przeznaczony pod budowę parkingu. W dalszej kolejności skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem przedmiotowej działki, na dowód czego załączył odpis zwykły z księgi wieczystej. Ponadto wykazał, że pismem z dnia 24 czerwca 2014 r. wezwał Radę Miejską w Bielsku-Białej do usunięcia naruszenia prawa wskazując, iż żadna z planowanych przez niego funkcji terenu, oznaczonego na rysunku symbolem 61_KP-01 nie zakłada budowy parkingu ani prowadzenia podobnej działalności. Jednocześnie podkreślił, że zaplanowanie funkcji parkingowej dla tej części nieruchomości znacząco zmniejsza zarówno jej wartość jak i użyteczność. Dodatkowo nadmienił, że zaskarżona uchwała powoduje istotne i bezprawne ograniczenie jego prawa własności. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący wskazał, że w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ nie podzielił jego uwag, jednocześnie wskazując, że zgodnie z art. 6 u.p.z.p ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ingerować w sposób wykonywania prawa własności. Nadto organ zwrócił uwagę, że w nieobowiązującym od dnia 1 stycznia 2003 r. planie ogólnym, omawiana działka przeznaczona była pod tereny otwarte użytków rolnych z rozproszoną zabudową zagrodową i jednorodzinną (teren chroniony dla upraw rolnych, bez wyznaczenia nowych terenów budowlanych), a do czasu wejścia w życie planu dla działki [...] nie została wydana żadna decyzja o warunkach zabudowy. Skarżący kategorycznie podkreślił, że nie sposób się zgodzić z twierdzeniami Prezydenta Miasta Bielska – Białej. Jego zdaniem nie ulega wątpliwości, że gmina korzysta z zespołu uprawnień w procedurze planistycznej, jednakże jej działalność prawodawcza powinna być wykonywana w granicach obowiązujących przepisów prawa. W dalszej części wskazał, że w żadnym przypadku gmina nie może nadużywać swoich uprawnień w zakresie przysługującego jej prawa do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej. Podkreślił nadto, że w przedmiotowej sprawie Rada Miejska Bielska – Białej w żaden sposób nie uzasadniła konieczności tak daleko idącej ingerencji w prawo własności, a ponadto nie wykazała, że przeznaczenie części działki należącej do skarżącego pod budowę parkingu jest rozwiązaniem koniecznym dla zaspokojenia potrzeb interesu publicznego. Fakt niepodejmowania działań mających na celu zabudowę przedmiotowej działki nie może, zdaniem skarżącego, stanowić podstawy do przyjęcia arbitralnego założenia, że nie będzie on podejmować takich działań w przyszłości. Na koniec dodał, że zmiana przeznaczenia gruntu istotnie zmniejsza zarówno wartość jak i użyteczność całej działki, a przedmiotowa ingerencja pozbawia go konstytucyjnego prawa do swobodnego decydowania o przeznaczeniu swego gruntu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazał, że niewątpliwie akty planistyczne w sposób pośredni lub bezpośredni wpływają na sposób wykonywania prawa własności, a merytoryczne rozstrzygnięcia o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu objętego procedurą planistyczną należą do wyłącznej kompetencji gminy, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego. Na tej podstawie organ stwierdził, że zaskarżony akt nie narusza prawa. Nadto podkreślił, że został on opracowany zgodnie z procedurą i zasadami wynikającymi z ustawy. W dalszej części uzasadnienia organ powtórzył argumenty z odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że w nieobowiązującym od dnia 1 stycznia 2003 r. planie ogólnym, działka skarżącego przeznaczona była pod tereny otwarte użytków rolnych z rozproszoną zabudową zagrodową i jednorodzinną. Teren był chroniony dla upraw rolnych, bez wyznaczenia nowych terenów budowlanych, a dla działki nr [...] nie została wydana do czasu wejścia w życie planu żadna decyzją o warunkach zabudowy. Zgodnie zaś z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Na koniec organ nadmienił, że zgodnie z dokumentacją lotniska w A. działka skarżącego znajduje się w strefie ograniczenia wysokości zabudowy płaszczyzną podejścia o nachyleniu 1:30. Ustalenia wspomnianej dokumentacji praktycznie uniemożliwiają lokalizację w tym terenie obiektów budowlanych kubaturowych. Dodatkowo wskazał, że obszar ograniczający lotniska jest w tym miejscu na wysokości 411- 412 m n.p.m., a teren działki skarżącego na wysokości 408,3 do 409, 3 m n.p.m. Daje to możliwość lokalizacji obiektów o wysokości maksymalnej do ok. 2,5 – 3,0 m łącznie z urządzeniami na dachu. W piśmie procesowym z dnia 18 listopada 2014 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo podkreślił, że zaskarżony zapis planu zagospodarowania przestrzennego nie służy zaspokajaniu interesu społecznego, a w związku z tym, że zarówno w chwili obecnej, jak i w przyszłości nie planuje budowy parkingu, przedmiotowy zapis uznać należy za bezużyteczny. Wyjaśnił również, że na obszarze, na którym położona jest jego nieruchomość, znajduje się wiele innych działek, które mogłyby zostać przeznaczone pod budowę parkingu. Odniósł się też do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę podkreślając, że twierdzenie organu, jakoby w nieobowiązującym od dnia 1 stycznia 2003 r. planie ogólnym, omawiana działka przeznaczona była pod tereny otwarte użytków rolnych z rozproszoną zabudową zagrodową i jednorodzinną, a do czasu wejścia w życie planu dla działki [...] nie została wydana żadna decyzją o warunkach zabudowy, nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym niniejszej sprawy, bowiem od 30 lat przedmiotowy obszar jest w minimalnym stopniu zagospodarowany rolniczo, a obecnie stanowi dzielnicę willową. Na koniec skarżący dodał, że władze samorządowe, wprowadzając do planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowy zapis, w istocie miały na celu realizację interesu prywatnego sąsiadów skarżącego – właścicieli restauracji – co stanowi niedopuszczalną ingerencję w przysługujące skarżącemu prawo własności. Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. pełnomocnik organu odpowiadając na pytanie Sądu wyjaśnił, że dokumentacja lotniska, o której mowa w odpowiedzi na skargę to najprawdopodobniej dokumentacja, którą dysponuje Wydział Architektury w związku z inwestycją lotniska. Dodatkowo pracownik organu stwierdził, że przeznaczenie spornej działki pod parking jest związane z interesem publicznym, gdyż intencją gminy jest wykup tego terenu. Dodał też, że dokumentacja lotniska pochodzi z lat 60-tych ubiegłego wieku i do tej pory nie została zmieniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego skarga musiała zostać uwzględniona albowiem zaskarżona uchwała w części odnoszącej się do działki skarżącego dotknięta była uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie w tej części jej nieważności. Na wstępie wyjaśnić przyjdzie, że Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej uchwały wyłącznie w granicach sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.). Z treści skargi jednoznacznie wynika, że przedmiotem zaskarżenia nie jest cała uchwała w zakresie rozstrzygnięć planu, ale wyłącznie ta jej część, która dotyczy działki nr [...]. Wyłącznie w odniesieniu do tak określonej części ustaleń planu zostały skierowane zarzuty, jak i wywiedzione wymagane treścią art. 101 u.s.g. okoliczności naruszenia interesu prawnego skarżącego. Przedmiotem zaskarżenia nie jest więc cała uchwała w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lecz wyłącznie jej część, w stosunku do której skarżący w oparciu o wymieniony przepis wywodzi zarzuty wskazując na naruszenie swojego interesu prawnego. Objęcie kontrolą pozostałych postanowień planu stanowiłoby przekroczenie granic zaskarżenia i w efekcie naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 45/08). Stwierdzić też przyjdzie, że dopuszczalne jest zaskarżenie uchwały w przedmiocie planu miejscowego jedynie w części, co wynika również z treści art. 91 ust. 1 u.s.g., art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 147 § 1 p.p.s.a., które to przepisy przewidują, że skutkiem sprzeczności z prawem lub naruszenia prawa może być stwierdzenie nieważności uchwały w części. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi należy stwierdzić, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 20 u.p.z.p. przewiduje, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Plan miejscowy jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Z tej regulacji wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i każde naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Naruszenie natomiast trybu sporządzania planu będzie przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały tylko w takim przypadku, gdy naruszenie to ma charakter istotny. W niniejszym przypadku zarzuty skarżącego odnoszą się zarówno do zasad jak i procedury sporządzania planu, ponieważ dotyczą kwestii nienależytego uzasadnienia przez organ zmiany przeznaczenia nieruchomości skarżącego oraz naruszenia jego prawa własności. Wypada podkreślić, że postanowienia zaskarżonego planu odnośnie przeznaczenia spornej działki pod parking nie odzwierciedlają postanowień studium, zgodnie z którym obszar ten jest oznaczony symbolem MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Jednakże zgodnie z ustaleniami studium we wszystkich strefach funkcjonalno – przestrzennych dopuszcza się lokalizację sieci oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym dróg (załącznik nr 2 do uchwały Rady Miejskiej w Bielsku – Białej nr XIX/487/2012 z dnia 29 maja 2012r., rozdział I, pkt 2.1, podp. f). W związku z powyższym należy stwierdzić, że funkcja komunikacyjna stanowi tutaj funkcję uzupełniającą dla obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i w tym przypadku plan miejscowy nie jest sprzeczny z postanowieniami studium. Zgodnie bowiem z ugruntowaną linią orzeczniczą studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Nie zmienia to faktu, że przeznaczenie terenu na parking, jako funkcję uzupełniającą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nie może być oderwane od rzeczywistego zapotrzebowania na taką funkcję i co najważniejsze winno służyć zaspokojeniu potrzeb funkcji podstawowej. W tym zakresie organ planistyczny nie wykazał zgodności z postanowieniami studium. Odnosząc się do zarzutów skarżącego należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. Wymienione w przywołanym przepisie wymagania, walory i potrzeby stanowią zbiór wartości, które w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego winny być uwzględnione, a co za tym idzie – brane pod szczególną ochronę i wyznaczać aksjologiczne granice, w jakich jest dokonywany wybór optymalnych rozstrzygnięć podejmowanych przy kształtowaniu ładu przestrzennego. Wartości te mają wpływ na określenie celu przeznaczenia i sposobu korzystania z obszarów objętych czynnościami planistycznymi. Oceniając ograniczenia prawa własności wynikające z postanowień planu miejscowego należy przede wszystkim brać pod uwagę zasadę proporcjonalności, której prawnym wyrazem jest przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wynika z niego, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W związku z powyższym należy stwierdzić, że gmina, decydując o przeznaczeniu nieruchomości w planie miejscowym musi po pierwsze wyważyć, czy przeznaczenie nieruchomości odmiennie od dotychczasowego lub niezgodnego z wolą właściciela znajduje uzasadnienie ze względu na ochronę konkretnego dobra oraz czy nie ingeruje zbytnio w istotę prawa własności. Wyważenie dóbr podlegających ochronie oraz celów jakie gmina chce osiągnąć z interesem właściciela nieruchomości stanowi istotę władztwa planistycznego, które w żadnym przypadku nie może być utożsamiane z dowolnością w kształtowaniu przeznaczenia konkretnych nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie, poprzez postanowienia zaskarżonej uchwały, naruszony został w sposób istotny interes skarżącego. Niewątpliwie doszło bowiem do naruszenia jego prawa własności. Trzeba podkreślić nadto, że organ w procedurze uchwalania planu miejscowego działał w sposób arbitralny i naruszył zasadę proporcjonalności. Arbitralność ta polegała na określeniu przeznaczenia nieruchomości w sposób niezgodny z intencjami właściciela bez dostatecznego uzasadnienia takiego zabiegu. Organ uzasadniając konieczność zmiany przeznaczenia terenu nie powołał się na żadne z dóbr wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p, a jego lakoniczne tłumaczenie, że przeznaczenie spornej działki pod parking jest związane z interesem publicznym, gdyż intencją gminy jest wykup tego terenu jest zdaniem Sądu niewystarczające i nieproporcjonalne do dokonanych ograniczeń w prawie własności skarżącego. Odnosząc się natomiast do zawartych w odpowiedzi na skargę twierdzeń organu wyjaśnić należy, że nie wykazał on w dostateczny sposób ograniczeń związanych z położeniem działki skarżącego w strefie ograniczenia wysokości zabudowy, w związku z jej usytuowaniem w sąsiedztwie lotniska. Z przedłożonych przez organ dokumentów planistycznych wynika bowiem tylko tyle, że teren ten znajduje się w zasięgu potencjalnych uciążliwości akustycznych, związanych z hałasem lotniczym. Argument ten wydaje się być chybiony również z tego względu, że wokół spornej nieruchomości znajdują się działki, które są zabudowane obiektami budowlanymi kubaturowymi i znajdują się w bliższej odległości od wspomnianego lotniska niż sporna nieruchomość i co ważne w tej samej linii do położenia lotniska co działka skarżącego. Wypada w tym miejscu wspomnieć, że w planie miejscowym dla przylegającego do działki skarżącego obszaru 61_MN-01 są przewidziane ograniczenia określające wysokość zabudowy, jednakże nie pokrywają się one z ograniczeniami przedstawionymi przez organ w związku z powołaną dokumentacją lotniska w A. Zdaniem składu orzekającego nie można odwoływać się do powyższej dokumentacji, gdyż nie należy ona do aktów powszechnie obowiązującego prawa i w tym zakresie niewątpliwie wiążące są postanowienia planu. Należy również podkreślić, że o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego został powiadomiony Urząd Lotnictwa Cywilnego oraz Wojewódzki Sztab Wojskowy, z którymi uzgodniono jego projekt, a tym samym regulacje odnoszące się do maksymalnej wysokości zabudowy. Dodatkowo należy mieć na względzie, że zgodnie z postanowieniami zaskarżonego planu (§ 8 pkt 1 lit. a), określone zostały nieprzekraczalne ograniczenia wysokości zabudowy wynikające z dokumentacji rejestracyjnej lotniska. Odesłanie do tej dokumentacji dotyczy jednak postępowania dotyczącego wydawania pozwolenia na budowę. Zatem weryfikacja spełnienia wymogów dotyczących wysokości zabudowy, w związku ze wspomnianą dokumentacją, będzie dokonywana na etapie rozpatrywania przez właściwy organ wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i dla każdej sprawy kwestia ta będzie rozstrzygana indywidualnie. Nadmienić trzeba, że jeśli nawet działka skarżącego znajduje się w obszarze ograniczonym wysokością zabudowy, to niekoniecznie jedyną możliwością jej zagospodarowania jest przeznaczenie pod parking. Sąd stoi bowiem na stanowisku, że taka zmiana przeznaczenia terenu musi być dokonana w określonym celu, przykładowo gdy w sąsiedztwie znajduje się obiekt użyteczności publicznej (np. szkoła, szpital) lub jest to uzasadnione z innych ważnych powodów. W rozpoznawanej sprawie organ na taki argument się jednak nie powołał, nie uzasadnił bowiem w toku procedury planistycznej, do jakich celów miałby służyć przedmiotowy parking. Dodatkowo należy stwierdzić, że zgodnie z rysunkiem zaskarżonego planu powierzchnia, która została przeznaczona pod parking wynosi ponad 2000 m2, co tym bardziej wymaga szczegółowego uzasadnienia w przypadku tak znacznego obszaru. Ponadto należy stwierdzić, że bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje argumentacja organu, odnosząca się do faktu, iż dla działki skarżącego do czasu wejścia w życie zaskarżonego planu nie została wydana żadna decyzja o warunkach zabudowy. Do właściciela nieruchomości należy bowiem decyzja co do podejmowanych przez niego inwestycji i co do przeznaczenia terenu, zgodne z obowiązującymi przepisami prawa oraz ustanowionymi ograniczeniami. Jak słusznie podkreślił skarżący, może on się w przyszłości starać o zmianę postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, celem wykonania dogodnych dla niego inwestycji, a do tego czasu wykorzystywać działkę do celów rekreacyjnych. Odnośnie zarzutu skarżącego, dotyczącego realizacji przez organ interesu prywatnego sąsiadów, właścicieli restauracji, należy stwierdzić, że nie znajduje on potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i w związku z powyższym Sąd nie może się do niego odnieść. Uwzględniając zatem z tych powodów skargę, Sąd orzekł jak w sentencji po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd wykroczył poza wniosek skarżącego i orzekł o nieważności całego § 22 zaskarżonej uchwały, albowiem pozostawienie w obrocie prawnym jego pkt 2 i 3, przy jednoczesnym wyeliminowaniu pkt 1 spowodowałoby, że zapisy te byłyby bezprzedmiotowe. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w kwocie 300,00 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł oraz wynagrodzenie adwokata w kwocie 240,00 zł, wynikającej z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461). Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane w uzasadnieniu orzeczenie jest dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl