II SA/Gl 1267/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2015 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o. o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. "A" w R. zwróciła się do Zarządcy Dróg Miejskich w G. o wyrażenie zgody na lokalizację w pasie drogowym ul. [...] w G. światłowodowego przyłącza teletechnicznego napowietrznego i kablowego ziemnego oraz słupów teletechnicznych betonowych. Po rozpatrzeniu tego wniosku, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta G. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w G. decyzją nr [...] z dnia [...] r.: I. zezwolił na lokalizację w pasie drogowym ul. [...] (droga krajowa [...]) dz. nr “1", “2" obr. [...] przyłącza ziemnego światłowodowego, przyłącza napowietrznego światłowodowego podwieszonego do istniejących słupów energetycznych wg trasy pokazanej na załączniku mapowym stanowiącym integralną część przedmiotowej decyzji pod 4 warunkami oraz poinformował w 9 punktach o obowiązkach inwestora przed rozpoczęciem robót budowlanych, II. nie zezwolił na lokalizację w pasie drogowym ul. [...] (droga krajowa 78) dz. nr "2", "1" obr. [...] linii światłowodowej wraz ze słupami teletechnicznymi. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 39 ust 3 ustawy o drogach publicznych w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Dalej stwierdził, że Gmina G. planuje przebudowę oświetlenia ulicznego wzdłuż ul. [...] o czym świadczy toczące się postępowanie przetargowe na projekt przebudowy tego oświetlenia. Zgodnie z tymi planami istniejące latarnie uliczne na odcinku od skrzyżowania z [...] - do granic miasta stanowiące na dzień dzisiejszy własność “B" SA - zostaną zdemontowane i zastąpione nowymi. Nowa lokalizacja słupów a tym samym możliwość odniesienia się do projektowanych przez inwestora znana dopiero będzie po zakończeniu procesu projektowego. W związku z tym Zarząd Dróg Miejskich zaproponował inwestorowi możliwość lokalizacji przyłącza teletechnicznego - jako ziemnego w pasie drogowym ul. [...], na co nie wyraził on zgody motywując to stanowisko względami ekonomicznymi. W konsekwencji po analizie dokumentacji oraz na podstawie zebranych materiałów postanowiono odmówić lokalizacji nowych słupów teletechnicznych w pasie drogowym ul. [...] dz. nr "1" i "2" obr. [...] mając na względzie plany przebudowy oświetlenia ulicznego i kierując się § 140 pkt 6 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W odwołaniu od tej decyzji "A" w R. wniosła o jej zmianę jako niezgodnej z prawem. Powołując się na art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych podniesiono, że ponieważ planowane słupy teletechniczne objętej wnioskiem linii światłowodowej mają być umieszczone w pobliżu granicy pasa drogowego poza jego utwardzoną częścią wyłączoną z ruchu drogowego - nie może być mowy o dodatkowym zagrożeniu bądź jakiejkolwiek utracie gwarancji lub rękojmi, a planowana przebudowa oświetlenia ulicznego nie stanowi przepisów odrębnych. Ponadto zwrócono uwagę, że obecnie oświetlenie uliczne zlokalizowane jest na objętym wnioskiem odcinku wyłącznie po stronie wschodniej ul. [...] a planowane słupy dotyczą wyłącznie strony zachodniej. Takie usytuowanie słupów teletechnicznych nie ogranicza również możliwości przebudowy lub remontu drogi o którym mowa w § 140 pkt 6 rozporządzenia ws. warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO w pierwszej kolejności stwierdziło, że odwołaniem została objęta jedynie odmowna część decyzji Prezydenta Miasta G. Dalej przytaczając treść art. 39 ust. 1 pkt 1, ust. 1a i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz.260 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o drogach publicznych) stwierdziło dodatkowo w związku z treścią art. 4 tej ustawy, że dla rozstrzygnięcia sprawy należało odpowiedzieć na pytanie, czy za realizacją w pasie drogowym ul. [...] linii światłowodowej na nowo usytuowanych słupach przemawiają szczególnie uzasadnione względy i czy inwestycja taka nie naruszy wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Zdaniem SKO w rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta G. miał podstawę do uznania, że nie występują szczególne okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Za poglądem tym przemawiają nadto względy techniczne określone w treści § 140 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 99, poz.430, zwanego dalej rozporządzeniem). Zgodnie z tą normą, umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą, nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi, zaś budowla liniowa przecinająca poprzecznie drogę lub usytuowana wzdłuż drogi, powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi. W każdym zaś przypadku infrastruktura powinna być lokalizowana w odległościach od drogi określonych w przepisach o drogach publicznych (ust. 9). W konsekwencji zdaniem SKO stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony, a przy jej załatwieniu organ pierwszej instancji dokonał wyważenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych, szczególnie istotnych na drodze rangi krajowej, z partykularnymi w istocie zamierzeniami Spółki. Prawidłowo też ocenił, że projektowane przyłącze ograniczałoby możliwość przebudowy oświetlenia wzdłuż drogi krajowej nr 78, a w konsekwencji mogłoby narażać finanse publiczne na konieczność poniesienia dodatkowych kosztów i zabiegów finansowo rzeczowych związanych z wybudowaniem sieci, która może kolidować z planami Gminy G. w realizacji inwestycji oświetleniowej. Również powoływanie się przez stronę na rachunek ekonomiczny projektowanej inwestycji nie jest w ocenie Kolegium tożsamy z istnieniem "szczególnie uzasadnionych przypadków", o których mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Nadto zdaniem organu odwoławczego lokalizacja objętej postępowaniem linii kablowej nie odpowiada wymogom określonym w art. 43 ust. 1 Ip. 3 tabeli ustawy o drogach publicznych. Zgodnie bowiem z tym przepisem obiekty budowlane, a do takich należy linia kablowa, przy drogach krajowych, w terenie zabudowanym, powinny być usytuowane w odległości co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. Zwróciło też SKO uwagę na możliwość złożenia na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wniosku do Starosty, który może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Podniosło też SKO, iż ani w odwołaniu ani w toku prowadzonego postępowania strona nie zakwestionowała i nie podważała zaproponowanej i zasugerowanej jej przez Zarządcę drogi - możliwości przeprojektowania zaplanowanej przez siebie inwestycji. W konsekwencji w ocenie Kolegium, organ I instancji określił w sposób wystarczająco precyzyjny i przekonujący motywy podjętego rozstrzygnięcia, któremu nie można w związku z tym postawić zarzutu dowolności, a to mając na uwadze uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zwróciło SKO uwagę, że odstępstwo od reguły wyrażonej w ust. 1 art.39 ustawy przewidziane w ust. 3 tej normy prawnej jest dopuszczalne tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, których wystąpienie powinna wykazać strona wnioskująca, któremu to obowiązkowi nie uczyniła ona zadość. Stwierdziło też SKO, że skoro objęta wnioskiem inwestora sprawa jest podzielna i można z niej wyodrębnić części nadające się do samodzielnego rozstrzygnięcia, to dopuszczalne było wniesienie odwołania jedynie co do niektórych części orzeczenia organu pierwszej instancji, które nie są ze sobą integralnie powiązane. Skoro zatem odwołanie zostało wniesione jedynie od orzeczenia zawartego w pkt II decyzji organu pierwszej instancji to Kolegium tylko w tym zakresie było władne do orzekania. W skardze do sądu administracyjnego na omówioną wyżej decyzję SKO w K. "A" w R. wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono jak w odwołaniu, że zgodnie z treścią art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Wbrew stanowisku SKO, w przypadku tego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego to na zarządcy drogi, a nie na inwestorze spoczywa obowiązek wykazania wymienionych w tym przepisie okoliczności uzasadniających odmowę wydania zezwolenia. Zarzucono też, że jako przepisów odrębnych w rozumieniu art. 39 ust 3 ustawy nie można kwalifikować planów przebudowy oświetlenia ulicznego w objętym wnioskiem skarżącej obszarze. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej załatwienia, które to uchybienie proceduralne, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy nie można też odeprzeć sformułowanego w skardze zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W pierwszej kolejności Sąd nie podziela stanowiska, że zaskarżona decyzja SKO rozstrzygała sprawę tylko w zakresie wyrzeczenia zawartego pkt II decyzji organu pierwszej instancji. Stanowisko takie nie wynika bowiem z osnowy tej decyzji, która obejmuje niewątpliwie całą decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...]r. W szczególności nie wynika z niej, że decyzja odwoławcza została wydana po rozpoznaniu odwołania jedynie od pkt II decyzji pierwszoinstancyjnej oraz, iż tylko w tym zakresie tę decyzję SKO utrzymało w mocy. Gdyby przyjąć w tym względzie zapatrywanie SKO to niewątpliwie osnowa zaskarżonej decyzji powinna mieć inne brzmienie. W konsekwencji należało uznać, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części w której przyjmuje się, że odnosi się ona jedynie do pkt II decyzji pierwszoinstancyjnej nie odpowiada osnowie decyzji. Sformułowane w tym względzie stanowisko Sądu wynika również z faktu, że wbrew stanowisku SKO z treści odwołania nie wynika jednoznacznie, że jest nim objęte jedynie wyrzeczenie zawarte w pkt II decyzji organu pierwszej instancji. Nadto SKO dokonując rozważań co do samodzielności rozstrzygnięć jakie mogą być zawarte w poszczególnych częściach decyzji, które i Sąd podziela, nie odniosło ich do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Nie przeanalizowało mianowicie czy wniosek inwestora obejmował różne urządzenia mogące samodzielnie funkcjonować i w związku z tym mogły być objęte odrębnymi i różnymi co do wyrzeczenia częściami decyzji, a jeżeli tak, to czy w ogóle wnioskodawca był taką częściową inwestycją zainteresowany. Okoliczności te nie wynikają w żaden sposób z uzasadnień decyzji organów obu instancji. W tym względzie jednoznacznych ustaleń nie można też poczynić ani z treści wniosku ani też z treści odwołania i skargi do sądu. Z wniosku i jego załącznika należałoby raczej wnioskować, że obejmują one jedno zamierzenie inwestycyjne, stanowiące jedną całość. Ewentualne inne ustalenie wymagałoby zajęcia w tym przedmiocie stanowiska przez występującą o zezwolenie skarżącą Spółkę. Z tych też względów Sąd uznał, że odwołanie, zaskarżona decyzja i skarga dotyczą całej decyzji organu pierwszej instancji. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że została ona oparta na błędnej wykładni art. 39 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Skoro pozostaje poza sporem i nie budzi wątpliwości, że objęte wnioskiem roboty budowlane mają polegać na umieszczeniu w pasie drogowym ul. [...] w G. Infrastruktury telekomunikacyjnej o jakiej mowa w art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, to przepis ten ma zastosowanie jako wyjątek od zakazu wynikającego z ust. 1 pkt 1 tego artykułu. Dodatkowo w związku z treścią ust. 3 art. 39 ustawy należy zatem stwierdzić, że na realizację takiej inwestycji w pasie drogowym zarządca drogi ma obowiązek wyrazić zgodę jeżeli pozwalają na to warunki techniczne, umieszczenie tej infrastruktury nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wymagań wynikających z przepisów odrębnych i nie doprowadzi do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. W świetle treści tych przepisów, wbrew poglądowi SKO, zgodzić się trzeba ze stanowiskiem skarżącej, że to na organie a nie na inwestorze spoczywa obowiązek wykazania wymienionych w ust. 3 art. 39 ustawy okoliczności wyłączających obowiązek wyrażenia wydawanej na podstawie tego przepisu zgody. Zasadą jest bowiem obowiązek wyrażenia zgody na lokalizację w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej. Zdaniem Sądu w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie może ulegać wątpliwości, że organy obu instancji ww. okoliczności wyłączających wyrażenie zgody na inwestycję objętą wnioskiem nie wykazały. W tym względzie powołały się jedynie na planowaną przez Gminę G. przebudowę oświetlenia ul. [...] na objętym zamierzeniem inwestycyjnym skarżącej jej odcinku. SKO ten, powołany przez Prezydenta Miasta G. argument, w pełni zaakceptowało podkreślając, że zamierzenie inwestycyjne skarżącej może spowodować kolizję lub utrudnić proces projektowania dotyczący umieszczenia oświetlenia ulicznego w pasie drogowym ul. [...]. Organy obu instancji nie rozważyły jednak tego argumentu w odniesieniu do treści wymienionych w art. 39 ust. 3 ustawy okoliczności stwarzających zarządcy drogi możliwość odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. W świetle treści tej normy prawnej nie ma natomiast znaczenia czy zamierzenie skarżącej skomplikuje planowaną przebudowę oświetlenia ul. [...], czy też spowoduje kolizję z tym nowym oświetleniem (pomijając już okoliczność, że komplikacja lub kolizja nie zostały w jakikolwiek sposób opisane i chociażby co najmniej uprawdopodobnione), chyba, że jednocześnie spowodowałoby to zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drgowoego. Ustaleń i rozważań w tym zakresie (co do spowodowania inwestycją zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego) decyzje organów obu instancji jednak w ogóle nie zawierają. Ustaleń takich nie można też poczynić w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Wbrew stanowisku organów obu instancji nie zostało też w sprawie wykazane, że zrealizowanie w pasie drogowym ul. [...] spornej inwestycji nastąpiłoby z naruszeniem wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Niewątpliwie do takich przepisów należy § 140 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., na który powołały się organy obu instancji. Konieczne jest jednak wykazanie przez organy orzekajace, że w związku z realizacją spornej inwestycji doszłoby do jego naruszenia, któremu to obowiązkowi organy obu instancji nie uczyniły zadość. W szczególności powołując się na ust. 6 tego przepisu (błędnie oznaczony jako pkt 6) nie ustalono i nie uzasadniono czy realizacja inwestycji mogłaby ograniczyć możliwość przebudowy lub remontu ul. [...], w jaki sposób i dlaczego. Tym samym do zastosowania tego przepisu doszło z oczywistą obrazą art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Niezrozumiałe i błędne jest też powołanie się przez SKO na naruszenie przez sporne zamierzenie inwestycyjne treści art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż przepis ten w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ma w ogóle zastosowania. Dotyczy on bowiem sytuowania obiektów budowlanych “przy drogach", co w świetle art 43 pkt 1 i 2 tej ustawy oznacza “poza pasem drogowym", gdy tymczasem nie może ulegać wątpliwości, iż sporna inwestycja ma mieć miejsce w pasie drogowym ul. [...]. Do robót budowlanych związanych z obiektami budowlanymi usytuowanymi poza pasem drogowym art. 39 ustawy nie ma zaś w ogóle zastosowania. Należy też zwrócić uwagę, że nie zostało wykazane, a nawet podniesione, iż na realizację inwestycji nie pozwalają warunki techniczne (w związku z treścią ust. 1a art. 39 ustawy), czy też, że jej realizacja mogłaby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Nie jest też trafne powoływanie się przez SKO na treść art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) w sytuacji, gdy art. 39 ustawy o drogach publicznych stanowi wobec tej normy prawnej (art. 124 u.g.n.) unormowanie lex specialis. Wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy ppsa, a o kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi, stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 211 tej ustawy. Przy ponownym rozpozaniu sprawy w pierwszej kolejności wezwie zarządca drogi skarżącą Spółkę do sprecyzowania jej zamierzenia inwestycyjnego, gdy chodzi o jego podzielność na mogące samodzielnie funkcjonować części i ewentualne zainteresowanie ich odrębną realizacją. W dalszej kolejności poczyni organ orzekający ustalenia w zakresie zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 39 ust. 3 i ust. 1a ustawy o drogach publicznych, mogących stanowić przyczynę odmowy wyrażenia zgody na lokalizację inwestycji w pasie drogowym ul. [...] w G. (w tym odnośnie przeszkód bliżej omówionych w niniejszym uzasadnieniu) oraz dokona ich oceny prawnej w sposób pozwalający na ich kontrolę. mw