II SA/Kr 1786/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda (spr.) Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara - Dubiel WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 października 2014 r., znak: [....] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej – Wójta Gminy Z. kwotę 933 zł (dziewięćset trzydzieści trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 20 października 2014 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., póz. 1205 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2013 póz. 267), po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia 8 sierpnia 2014 r, znak [...], którą organ pierwszej instancji odmówił Wójtowi Gminy umorzenia kwoty 23 082, 90 zł., należnej z tytułu opłat rocznych za wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, wynikających z decyzji Starosty Nr [...] z dnia 18 grudnia 2013 r. Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze nawiązało do rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym organ pierwszej instancji przedstawił przebieg postępowania, przytoczył przepisy mające w sprawie zastosowanie i dokonał oceny stanu faktycznego na bazie poczynionych ustaleń. Wskazał w szczególności, że przedmiotowa sprawa jest ponownie rozpatrywana, gdyż uprzednia decyzja z dnia 18 marca 2014 r. o odmowie umorzenia kwoty 23 082,90 zł., została uchylona decyzją z dnia 15 maja 2014 r., znak [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Źródłem obowiązku zapłaty kwoty objętej wnioskiem o umorzenie należności jest decyzja [...] z dnia 18 grudnia 2013 r., którą Starosta zezwolił Gminie na wyłączenie z produkcji rolniczej, zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntu o pow. 0,0720 ha w klasie Rllla, wchodzącego w skład działki nr [...], obr. [...], gm. [...], przeznaczonego na cele budowy placu zabaw. W decyzji tej nałożono na wnioskodawcę obowiązek uiszczania opłaty rocznej w wysokości 2.308,29 zł., płatnej do 30 czerwca każdego roku przez okres 10 lat, począwszy od 2014 r. Wniosek o umorzenie opłaty uzasadniany jest tym, że inwestycja wpisuje się w charakter użyteczności publicznej z zakresu oświaty, wychowania i kultury, a także spełnia kryterium inwestycji celu publicznego oraz służyć będzie zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności. Rozpoczęcie robót budowlanych planuje się w drugiej połowie 2014 r., koszt realizacji inwestycji wyniesie ok. 200.000,00 zł. - 250.000,00 zł. Tereny sąsiednie zabudowane są domami jednorodzinnymi oraz osiedlem mieszkaniowym "[...]", zaś Gmina nie ma możliwości zrealizowania zadania na gruncie nie objętym ochroną. Organ pierwszej instancji powołał treść art. 12 ust. 16 - ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokonał obszernej analizy tych przepisów z odniesieniem się do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, w szczególności pod kątem oceny czy planowany plac zabaw kwalifikuje się jako inwestycja użyteczności publicznej lub inwestycja celu publicznego. Konkludując te rozważania stwierdził, że plac zabaw należy traktować jako obiekt użyteczności publicznej w związku z planowaną powszechną dostępnością lokalnej społeczności do obiektu, tym niemniej jest to obiekt z zakresu rekreacji i wypoczynku, nie zaś z zakresu oświaty, wychowania i kultury. Obiekt taki nie mieści się w katalogu wynikającym z art. 12 ust. 16 ustawy, a niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Przedmiotowe zamierzenie nie kwalifikuje się również jako inwestycja celu publicznego. Nie należy do zamierzeń wymienionych w art. 6 pkt 6 i 10 ustawy Jednakże w myśl art. 12 ust. 16 tej ustawy, na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych - może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Ponadto, w myśl art. 12 ust. 17 powyższej ustawy, na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w odniesieniu do gruntów rolnych w przypadku inwestycji zmierzającej do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2014 r. póz. 518 ze zm.), przeznaczonej na cele inne niż określone w ust. 16, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Zasadne zatem jest wskazanie na treść art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: 1) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji; 1a) wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie; 1b) wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń; 2) budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń; 3) budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania; 4) budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego; 5) opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; 5a) ochrona Pomników Zagłady w rozumieniu przepisów o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady oraz miejsc i pomników upamiętniających ofiary terroru komunistycznego; 6) budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych;6a) budowa i utrzymywanie obiektów oraz pomieszczeń niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia przez operatora publicznego powszechnych usług pocztowych, a także innych obiektów i pomieszczeń związanych ze świadczeniem tych usług; 7) budowa i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich; 8) poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie i składowanie kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa oraz węgla brunatnego wydobywanego metodą odkrywkową; 9) zakładanie i utrzymywanie cmentarzy; 9a) ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej; 9b) ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody; 10) inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach. Z powyższych regulacji wynika zatem, że dla potrzeb zastosowania instytucji umorzenia należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, ustawodawca posługuje się pojęciami inwestycji o charakterze użyteczności publicznej oraz inwestycji celu publicznego. W przypadku inwestycji celu publicznego, wart. 12 ust. 17 ustawy następuje wprost odesłanie do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o czym mowa wyżej, tak więc ustalenie zakresu tych inwestycji zostało ściśle określone. W konsekwencji interpretując pojęcie celu publicznego na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami mamy do czynienia z katalogiem "celów publicznych" o charakterze konkretnym i zamkniętym, w tym sensie, że celem publicznym może być tylko cel expressisverbis wyrażony w art. 6. Charakter celu publicznego nie zależy od powszechnego przekonania o jego użyteczności dla ogółu społeczeństwa, lecz od normatywnie przyznanej cechy publiczności (wyrok WSA w Szczecinie z 5 listopada 2009 r. sygn. II SA/Sz 798/09). Natomiast w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej umorzenie może dotyczyć wyłącznie inwestycji wymienionych w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza. Już w poprzedniej decyzji z dnia 15 maja 2014 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze potwierdziło, że planowana inwestycja w postaci placu zabaw spełnia prawie wszystkie przesłanki z art. 12 ust. 16 ustawy, gdyż służyć ma zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności, obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha oraz nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Kolegium w istocie przesądziło również, że budowa placu zabaw może być rozpatrywana wyłącznie w kategorii inwestycji użyteczności publicznej. Podzieliło bowiem stanowisko organu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości zastosowania art. 12 ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż budowa placu zabaw nie jest inwestycją celu publicznego. Kolegium orzekające w niniejszym składzie w pełni podtrzymuje powyższe stanowisko. Przedmiotem oceny pozostaje, czy planowane zamierzenie (budowa placu zabaw) jest inwestycją objętą zakresem art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie Kolegium o tym, czy dana inwestycja należy do jednej z kategorii wymienionych w art. 12 ust. 16 ustawy winno decydować zakwalifikowanie jej wprost do jednej z tych kategorii, w sposób nie budzący wątpliwości, poprzez cechy rodzajowe, a nie tylko powiązana ze wskazaną w przepisie inwestycją. Mając na uwadze powyższe, takie zagospodarowanie przestrzeni publicznej, jak budowa placu zabaw, nie stanowi samo w sobie inwestycji z zakresu oświaty, wychowania, jak też z zakresu kultury. Podkreślić bowiem należy, że przy stosowaniu art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie chodzi o powiązanie danej inwestycji z zakresem inwestycji w nim określonych, ale o inwestycję z konkretnego zakresu tam wymienionego. Takiego charakteru nie można przypisać placowi zabaw, którego zasadniczą funkcją jest funkcja rekreacyjna, a nie funkcja z zakresu oświaty, wychowania, czy kultury, rozumianych jako konkretna inwestycja z danego zakresu, a nie tylko z nią związana, czy służebna. Kolegium nie kwestionuje, że plac zabaw jako miejsce zabawy i spotkań dla dzieci służy celom wychowawczym, edukacyjnym oraz rozwojowym, tym niemniej nie można przyjąć, iż plac zabaw stanowi sam w sobie inwestycję typu oświatowego, czy z zakresu wychowania i kultury. Z istoty stosowania wyjątku wynika bowiem, że nawet jeśli dana inwestycja nosi pewne cechy inwestycji z danego zakresu, ale sama w sobie nią nie jest, to nie jest dopuszczalna jej kwalifikacja jako inwestycji z tego zakresu. Należy mieć na uwadze, że wprowadzony w art. 12 ust. 16 ustawy wyjątek powinien być interpretowany wąsko (zawężające), co wynika z ogólnej zasady nierozszerzania wyjątków, którym jest umorzenie należności. Stanowisko takie jest powszechnie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Do zakresu przedmiotowego niniejszej sprawy odnosi się - powołany przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2014 r. sygn. IV SA/Wa 2432/13, w którym jednoznacznie stwierdzono, że plac zabaw, chociaż niewątpliwie zaspokaja potrzeby lokalnej społeczności, to w zakresie rekreacji i wypoczynku. Niezależnie jednak od powyższej argumentacji Kolegium podkreśla, że na mocy art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy marszałek może umorzyć należności i opłaty roczne, co wiąże się ze sferą uznaniowości organu administracji publicznej. To oznacza, że nawet przy wystąpieniu przesłanek warunkujących zwolnienie organ może, ale nie musi z tego zwolnienia skorzystać. Stąd też w sytuacji, gdy właściwy organ, jakim jest Marszałek Województwa uznaje, że ulga z art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy stanowić winna absolutny wyjątek, stosowany w sposób zawężający, a swoje stanowisko należycie uzasadnia, to Kolegium nie ma podstaw do kwestionowania takiego stanowiska, gdyż organ nie przekroczył granic uznaniowości. Takie stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie (wyrok WSA w Krakowie w wyroku z dnia 9 września 2013 r., sygn. II SA/Kr 632/13). Odnośnie decyzji Marszałka Województwa z dnia 22 lipca 2014 r., wydanej również na wniosek Wójta Gminy, w której umorzono kwotę w wysokości 225.057,70 zł. z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, Kolegium stwierdza, że stan faktyczny sprawy objętej wskazaną decyzją był różny od przedmiotowego. Umorzenie dotyczyło inwestycji polegającej na budowie boiska sportowego wraz z wielofunkcyjnym placem zabaw, tak więc organ pierwszej instancji przyjął, że stanowi to inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako obiekt sportowy. Pomimo znaczenia przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego dla potrzeb lokalnej społeczności brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska organu pierwszej instancji zajętego w zaskarżonej decyzji. Wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów, w szczególności art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, została poparta racjonalnym uzasadnieniem i nie jest dowolna. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 października 2014 r., znak [...], Wójt Gminy domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący zarzucał naruszenie: - art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskutek nieprawidłowego przyjęcia przez organ drugiej instancji, że inwestycja budowy placu zabaw na nieruchomości składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [...] w Z. nie stanowi inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, ale z zakresu rekreacji i wypoczynku; - art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: a. nieprawidłową ocenę decyzji Marszałka Województwa z dnia 22 lipca 2014 r, znak [...], polegającą na przyjęciu, że stan faktyczny na podstawie, którego została wydana był inny niż niniejszy stan faktyczny pomimo tego, że obie inwestycje obejmują zarówno budowę boiska sportowego, jak i placu zabaw; b. niewyjaśnienie okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia, a w szczególności poprzez brak dokonania prawidłowej oceny inwestycji "budowa placu zabaw". Powyższe zarzuty skarżący rozwijał obszernie w uzasadnieniu skargi. Skarżący wnosił też o przeprowadzenie dowodu z decyzji Nr [...] Starosty z dnia 14 kwietnia 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji: "Budowa placu do gry w piłkę; utwardzenie nawierzchni z piłkochwytami i odwodnieniem; odwodnienie w zakresie: drenaż, odwodnienie liniowe, instalacja wewnętrzna kanalizacji deszczowej, przyłącz do istniejącej kanalizacji w ul. L. w m. Z., nr dz. [...], [...] (drogowa), [...] (drogowa), Gm. [...]" - na okoliczność, że Gmina na terenie działki [...] wykonuje inwestycję obejmującą zarówno budowę placu zabaw, jak i budowę boiska sportowego, a zatem inwestycja ta jest zbliżona do objętej decyzją z dnia 24 lipca 2014 r., znak [...], w której Marszałek Województwa zakwalifikował inwestycje placu zabaw, jako spełniającą wszystkie przesłanki art. 12 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych warunkujące umorzenie opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., póz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Trafnie zarzuca skarżący organom obu instancji naruszenie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r, póz. 1205 ze zm. - dalej w skrócie u.o.g.r.L), co w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę polega na błędnej wykładni przedmiotowego przepisu, która mogła mieć wpływ na rozstrzygnięcie wydawane w ramach uznania administracyjnego. Za bezsporne w niniejszej sprawie, a także niebudzące zastrzeżeń przy kontroli legalności w świetle zgromadzonych materiałów, należy uznać ustalenia organów obu instancji co do podstaw uzasadniających obowiązek Gminy uiszczenia opłat za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Organy te nie kwestionowały również twierdzeń wnioskodawcy dotyczących przedmiotu inwestycji, nazywanej placem zabaw, jaka ma powstać w ramach działki nr [...], którą zobrazowanych na mapie załączonej do wniosku. Na mapie tej zaznaczono pewien kompleks kilku różnych, niewielkich obiektów, z których jeden przypomina boisko sportowe. Wnioskodawca twierdził, że rozpoczęcie robót budowlanych planuje się w drugiej połowie 2014 r., koszt realizacji inwestycji wyniesie ok. 200.000,00 zł. - 250.000,00 zł., tereny sąsiednie zabudowane są domami jednorodzinnymi oraz osiedlem mieszkaniowym "[...]", plac zabaw będzie ogólnodostępny, przy czym Gmina nie ma możliwości zrealizowania zadania na gruncie nie objętym ochroną. Powołanych twierdzeń przy wydaniu obu decyzji także nie kwestionowano. W kontrolowanych decyzjach słusznie rozpoznano wniosek wójta Gminy z uwzględnieniem art. 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednol. Dz.U. z 2013 r. póz. 1205 ze zm.- dalej w skrócie u.o.g.r.L), a w szczególności regulacji zwartych w ust. 16 i ust. 17 tego artykułu. Prawidłowo zacytowano treść tych przepisów i art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2014 r. póz. 518 ze zm. - dalej w skrócie u.g.n.). Przyjęto przy tym trafnie, że w stanie faktycznym sprawy brak przesłanek do stosowania art. 12 ust. 17 u.o.g.r.L, w myśl którego na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w odniesieniu do gruntów rolnych w przypadku inwestycji zmierzającej do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przeznaczonej na cele inne niż określone w ust. 16, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. W tym zakresie zasadnie rozważono bliżej jedynie przypadki wymienione w art. 6 pkt 6 i pkt 10 u.g.n., jako mogące potencjalnie mieć związek z zamierzeniem wskazanym we wniosku. W myśl treści wniosku przedmiotowa inwestycja nie polega na budowie lub utrzymaniu pomieszczeń dla wymienionych w art. 6 pkt 6 urzędów i szkół państwowych, albo innych tam wskazanych obiektów publicznych, a w szczególności przedszkoli, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych. Powoływane przez wnioskodawcę z uwagi na treść art. 6 ust. 17 u.g.r.o.l. przepisy art. 6 - 7 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednol. Dz.U. 2013, poz.594 zpóźn. zm.-dalej u.s.g.), jako normy ogólne określające zadania gmin, nie należą do odrębnych regulacji określających cele publiczne. W przeciwnym wypadku każdą aktywność gmin w zakresie realizacji ich zadań należałoby uznać za taki cel, co pozostaje w opozycji do odmiennych wniosków płynących choćby z brzmienia art. 6 pkt 6 u.g.n. Nadto trafny jest pogląd, że interpretując pojęcie celu publicznego na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami mamy do czynienia z katalogiem "celów publicznych" o charakterze konkretnym i zamkniętym, w tym sensie, że celem publicznym może być tylko cel expressis verbis wyrażony w art. 6 albo cel tak określony w przepisach odrębnych. Należy podzielić pogląd, że charakter celu publicznego nie zależy od powszechnego przekonania o jego użyteczności dla ogółu społeczeństwa, lecz od normatywnie przyznanej cechy publiczności (wyrok WSA w Szczecinie z 5 listopada 2009 r. sygn. II SA/Sz 798/09). Powyższe nie budzi zastrzeżeń w ramach przeprowadzanej kontroli wydanych w sprawie aktów, nie jest kwestionowane w skardze, co upoważnia do odstąpienia od szerszych rozważań tychże zagadnień. Spór dotyczy podstaw do orzekania w sprawie niniejszej na podstawie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., który przewiduje że na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa•- w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych - dyrektor parku mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Nie budzi przy tym kontrowersji stron oraz zastrzeżeń w ramach dokonywanej kontroli kwestia legitymacja wnioskodawcy, właściwość organu w niniejszej sprawie, jak również fakt, że realizacja planowanego placu zabaw spełnia niemal wszystkie przesłanki z art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., gdyż jako obiekt ogólnie dostępny służyć ma zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności, obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha, a Gmina nie ma możliwości zrealizowania zamierzenia na gruncie nieobjętym ochroną. Spornym jest pomiędzy stronami, czy przedmiotowe zamierzenie można zaliczyć do inwestycji z zakresu oświaty i wychowania, kultury (jak twierdzi skarżący), czy też do tego zakresu nie należy, albowiem takie zagospodarowanie przestrzeni publicznej jak budowa placu zabaw nie stanowi samo w sobie inwestycji z zakresu oświaty i wychowania, kultury, a zasadnicza funkcja placu zabaw to funkcja rekreacyjna (co wynika ze stanowiska organów wydających decyzje). Dokonując w ramach rozpoznania skargi wykładni art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. za punkt wyjścia wszelkich rozważań przyjęto domniemanie zgodności przepisów Konstytucją RP, racjonalności prawodawcy i domniemań z nim związanych (tj. stanowienia norm niesprzecznych, nieistnienia luk, nieistnienia norm zbędnych, dążenie do społecznie aprobowanych celów, liczenia się z konsekwencjami empirycznymi podejmowanych decyzji). Zasadnicze znaczenie w procesie interpretacji przepisów stanowiły dyrektywy wykładni językowej, zaś dalsze - związane z wykładnią systemową i funkcjonalną -uruchamiane były posiłkowo. Założony prymat wykładni literalnej wynika z faktu, że przepis art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. ustanawia wyjątek od zasad związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych, gdzie jedną z form takiej ochrony jest pobieranie opłat za wyłącznie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej. Dodatkowy argument stanowi tu okoliczność, że właśnie taka interpretacja jest właściwa przy korzystaniu przez organy administracji publicznej z instytucji uznania administracyjnego, stwarzając swoiste gwarancje dla zapobieganiu dowolności. Wykładnia literalna ma charakter zawężający w relacji do pozostałych reguł interpretacyjnych. Przy wykładni językowej uwzględniono kolejno istnienie definicji legalnych zawartych w interpretowanym akcie i w systemie prawnym, znaczenie określonych terminów w języku prawniczym, w języku specjalistycznym, a następnie w języku potocznym. W tym ostatnim zakresie korzystano w szczególności z trzytomowego Słownika języka polskiego pod red. M. Szymczaka (PIN, W-wa 1979) oraz Słownika języka polskiego PWN (WN PWN W-wa 1996). Uwzględniając treść art 12 ust. 16 u.o.g.r.l. należy mieć na uwadze, że ustawodawca nie zdefiniował w tej ustawie ani pojęcia " inwestycji z zakresu oświaty i wychowania", ani poszczególnych słów określających łącznie jego znaczenie. Także w systemie prawnym brak regulacji o charakterze definicji legalnej, którą można by się posłużyć wprost przy ustaleniu znaczenia tego pojęcia, albo poszczególnych słów. Przedmiotowe słowa nie należą do języka specjalistycznego, co ostatecznie nakazuje uwzględnić takie ich znaczenie, jakie mają w języku potocznym. W języku potocznym: - inwestycja to: 1 przeznaczenie środków majakowych na powiększenie lub odtworzenie zasobów majątkowych; 2 przedmiot, obiekt itp. będący wynikiem jakiejś inwestycji; * zakres to: granice występowania jakiegoś faktu, zjawiska, także dziadzina objęta tymi granicami; * oświata to: proces kształcenia, upowszechniania wiedzy i kultury w społeczeństwie, także instytucje zajmujące się taką działalnością, * wychowanie, to całokształt zabiegów mających na celu ukształtowanie człowieka pod względem fizycznym, moralnym i umysłowym, Mając na uwadze powyższe należy uznać, że przeznaczenie środków majątkowych na realizację kompleksu stanowiącego place zabaw, w skład którego wchodzi także boisko sportowe, jest inwestycją z zakresu oświaty i wychowania, albowiem przeznaczone środki majątkowe służą procesom kształcenia, upowszechniania wiedzy i kultury w społeczeństwie oraz wychowaniu w celu ukształtowanie człowieka pod względem fizycznym, moralnym i umysłowym na wcześniejszym etapie jego rozwoju. Placu zabaw jest miejscem, w którym zachodzą wskazane wyżej niezinstytucjonalizowane procesy oświatowe i wychowawcze, a znajdujące się tam urządzenia służą wprost rozwojowi sprawności fizycznej. Wychowanie fizyczne to zarówno ćwiczenia gimnastyczne lekkoatletyczne, gry i zabawy sportowe mające na celu wszechstronny rozwój fizyczny młodego człowieka, jak również kształtowanie postawa prospołecznych (tj. stosunku do życia i innych ludzi, przekonań i wartości moralnych) oraz trwałego obyczaju aktywności fizycznej i troski o wydolność fizyczną, sprawność motoryczną i prawidłową postawę ciała. Korzystanie z różnych urządzeń typowych dla placów zabaw wiąże się bezpośrednio z wychowaniem fizycznym oraz innymi procesami wychowawczymi, czy oświatowymi. Taka literalna interpretacja art. 12 ust. 16 u.g.r.o.l. koresponduje na tle systematyki ustawy z treścią art. 12 ust. 17 w związku z art. 6 pkt 6 u.g.n., który to przepis -zakładając racjonalność ustawodawcy - jest różny zakresowo od interpretowanego. Wymienionym w nim celom publicznym, takim jak: budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla szkół wyższych, szkół publicznych oraz publicznych przedszkoli, placówek opiekuńczo-wychowawczych - częstokroć towarzyszy realizacja podobnych kompleksów, jak przedmiotowy i wówczas stanowią one element celu publicznego. Przy interpretacji art. 12 ust. 16 nie można zatem oczekiwać i uznawać za wiodące, by place zabaw były powiązane z wyżej wskazanymi placówkami, względnie stanowiły tak znaczne budowle, jak obiekty sportowe. Nadto regulacje porównywanych przepisów nie mogą się pokrywać. Zważyć należy dalej, że procesy oświatowe (kształcenia, upowszechniania wiedzy i kultury w społeczeństwie) i wychowawcze ( całokształt zabiegów mających na celu ukształtowanie człowieka pod względem fizycznym, moralnym, umysłowym, w tym wychowanie fizyczne) odbywają się nie tylko w zinstytucjonalizowanych placówkach publicznych, zaliczanych w art. 6 pkt 6 u.g.n. do celów publicznych, lecz w ramach rodzin oraz innych form organizacyjnych niepublicznych. Zgodnie z zawartą w preambule Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadą pomocniczości, Polska opiera się na współdziałaniu i komplementarności obywateli i instytucji publicznych. Zasada ta uznawana jest również za jeden z fundamentów demokratycznego państwa prawa. Z zasady pomocniczości w ujęciu pionowym wiąże się zasadę decentralizacji władzy. Pomocniczość charakteryzują normy określone w art. 163 i art. 164 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, z których wynika domniemanie kompetencji samorządu terytorialnego względem innych władz publicznych oraz domniemanie kompetencji gminy wobec innych jednostek samorządu terytorialnego. Z punktu widzenia zasady subsydiarności najistotniejszym szczeblem samorządu pozostaje zatem gmina, która realizująca swe zadania najbliżej określonej wspólnoty, w ramach której wykonywanie określonych zadań winno uwzględniać zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). Zasada pomocniczości w ujęciu poziomym przejawia się na różnych płaszczyznach, w tym ma również zastosowanie do współdziałania Państwa i obywateli. Polega ona na tym, że różne instytucje co prawda nie powinny wyręczać osób w wypełnianiu ich zadań i zastępować ich aktywności, jeśli osoby lub organizacje mogą same, z własnej inicjatywy i własnymi siłami, wypełniać swoje zadania i zaspakajać potrzeby, natomiast powinny wspomagać i ułatwiać realizacje takich zadań. Uwzględniając w tych aspektach zasadę subsydiarności oraz zasadę równości, nie istnieją przesłanki do przyznawania gminom preferencji finansowych wyłącznie przy wykonywaniu ich zadań oświatowych i wychowawczych w zinstytucjonalizowanych formach publicznych, przy odmiennym traktowaniu takowych zadań realizowanych z uwzględnieniem zasady pomocniczości w ujęciu poziomym. Zważyć należy także na treść art. 70 Konstytucji RP, który przewiduje prawo do kształcenia w różnych formach oraz obowiązek władz publicznych zapewniają obywatelom powszechnego i równego dostęp do wykształcenia. Z 68 ust. 5 Konstytucji RP wynika, że władze publiczne popierają rozwój kultury fizycznej, zwłaszcza wśród dzieci i młodzieży, co w tej regulacji jest związane z ochroną zdrowia. Rozwój kultury fizycznej stanowi jednakże również o realizacji procesów z zakresu oświaty i wychowania, jako wszechstronnego rozwoju organizmu człowieka. Nadto, w myśl art. 71 ust. 1 Konstytucji RP państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Zważyć należy dodatkowo na zadania własne gmin, określone w art. 7 u.s.g., do których należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie edukacji publicznej (rozumianej szeroko jako wychowanie, kształcenie, uczenie), wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych (gdzie rekreacja i urządzenia sportowe stanowią element kultury fizycznej a nie odwrotnie). Ujmując powyższe dodatkowo w aspekcie funkcjonalnym nie ma znaczenia, czy przenikające się procesy poznawcze i socjalizacyjne, w tym związane z rozwijaniem sprawności fizycznej również przez zabawę, zachodzą w instytucjach kwalifikowanych wprost, jako cel publiczny (np. przedszkola publiczne), czy też w ogólnodostępnych miejscach użyteczności publicznej, nie będących zakładami administracyjnymi, niemniej jednak poddanych określonym regulaminom, pełniących funkcje oświatowe i wychowawcze dla członków społeczności lokalnej niekorzystających z wolnego wyboru, albo obiektywnych przyczyn zewnętrznych (np. finansowych) z takowych form zinstytucjonalizowanych (np. wychowanie w rodzinie), względnie innych formach niepublicznych z zakresu pieczy i wychowania, pozbawionych miejsc umożliwiających zapewnienie dzieciom oraz młodzieży rozwój sprawności i kultury fizycznej. Plac zabaw jest zatem inwestycją z zakresu oświaty i wychowania w rozumieniu art. 12 ust. 16 u.g.r.ol., w tym służy rozwojowi kultury fizycznej dzieci i młodzieży, zaś jego funkcja z zakresu rekreacji i wypoczynku ma znaczenie drugorzędne. Wyżej wskazana interpretacja jest różna od stanowiska zaprezentowanego w sprawie przez organy administracji publicznej, które w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszyły prawo dokonując błędnej wykładni art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. . Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności w interpretacji pojęć nieostrych. Wskazane naruszenie przepisu prawa materialnego, mogło zatem mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem podejmowane było w ramach uznania administracyjnego opartego w efekcie na wadliwych przesłankach. Błędna wykładnia przepisów prawa materialnego ma też wpływ na uwzględnieniem w procesie decyzyjnym zasad z art. 7 k.p.a., 77 §1 k.p.a., które należy stosować również rozstrzygając sprawę w ramach uznania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uznając za zbędne prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień związanych z błędną wykładnią przepisów prawa materialnego, co może również mieć wpływ na celowość przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerszym, niż dotąd zakresie. Podstawę prawna orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt III. sentencji wyroku, zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a i art. 205 § 2 p.p.s.a.