IV SAB/Po 107/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 19 października 2014 roku; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy B. na rzecz M. S. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu skargę na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z dnia [...] październikiem 2014 r. skarżący za pośrednictwem portalu ePUAP zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej: 1. liczba osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy na dzień [...] listopada 2010 r. oraz na dzień złożenia niniejszego wniosku. 2. Imiona i nazwiska wszystkich kierowników wydziałów, naczelników i innych osób zajmujących stanowiska w Urzędzie Gminy (w tym skarbnika i sekretarza Gminy), z podaniem wykształcenia każdej z tych osób, a w przypadku wykształcenia wyższego również kierunku ukończonych studiów, oraz daty zatrudnienia na zajmowanym obecnie stanowisku. 3. Wysokość nagród i premii przyznana i wypłacona każdemu z pracowników Urzędu Gminy od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku, z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika. 4. Lista podróży zagranicznych Wójta i innych pracowników Urzędu Gminy (finansowanych ze środków publicznych) od dnia [...] listopada 2010 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku, z podaniem miejsca podróży, czasu jej trwania, celu oraz kosztów. 5. Wykaz postępowań sądowych, w których uczestniczyła Gmina, a które zakończyły się w okresie od [...] listopada 2010 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku, ze wskazaniem zapadłego rozstrzygnięcia (alternatywnie skany prawomocnych wyroków i postanowień w sprawach, w których uczestniczyła Gmina, wydanych od dnia [...] listopada 2010 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku). 6. Liczba skarg złożonych na działalność Wójta w okresie od dnia [...] listopada 2010 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku z podaniem rezultatu rozpatrzenia tych skarg. Skarżący poprosił o przesłanie powyższych informacji za pośrednictwem ePUAP. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ, pismem datowanym na dzień [...]listopada 2014 r., poinformował skarżącego o: - liczbie osób zatrudnionych w Urzędzie na dzień [...] listopada 2010 r. – [...] osoby, - liczbie osób zatrudnionych w Urzędzie na dzień złożenia wniosku – [...] osoby, - osobach zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych z podaniem ich imion, nazwisk, wykształcenia oraz daty zatrudnienia na stanowisku kierowniczym, - wysokości nagród i premii przyznanych i wypłaconych wszystkim pracownikom Urzędu od dnia [...]stycznia 2014 r. do dnia [...] października 2014 r. – kwota [...] zł, - delegacjach służbowych, - zakończonych postępowaniach sądowych, - braku skarg na działalność Wójta. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej przekazania informacji o wysokości nagród i premii przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników Urzędu z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do każdego z pracowników. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu skargę na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że pomimo złożenia w dniu [...] października 2014 r. wniosku o udzielenie informacji publicznej do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił żądanych informacji ani też nie wydał decyzji odmownej, czym naruszył 14-dniowy termin na rozpatrzenie wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w sprawie wskazując, że przyznaje, iż wniosek rozpoznał po upływie ustawowego terminu. Organ podniósł, iż termin ten jest bardzo krótki oraz że nie zawsze spiętrzenie spraw w urzędzie pozwala na terminowe zrealizowanie wszystkich wniosków, tym bardziej w sytuacji przedmiotowego wniosku, gdzie urząd gminy dodatkowo obciążony był zadaniami realizowanymi w związku z wyborami samorządowymi. Dalej organ wskazał, że wprawdzie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Organ wskazał, iż nie poinformował skarżącego o powodach opóźnienia, co powinien był uczynić, tym niemniej informacja publiczna, wnioskowana przez skarżącego została przekazana w maksymalnym, dwumiesięcznym terminie od dnia złożenia wniosku. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. organ za pośrednictwem platformy ePUAP poinformował skarżącego, że w związku z uzyskaniem informacji, iż nie otrzymał od odpowiedzi na wniosek przesyła jeszcze raz odpowiedź na powyższy wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej "Ppsa"), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa Wprawdzie art. 52 § 3 Ppsa stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 Ppsa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545 – wyrok dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność Wójta Gminy B. w zakresie udostępnienia informacji szczegółowo wskazanych we wniosku z dnia [...] października 2014 r. Zauważyć w tym miejscu należy, iż złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tak więc, mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy jakim podlega skarga na bezczynność organu, należało przede wszystkim wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a podmiot do którego o udzielenie informacji się zwrócił jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W pierwszej kolejności Sąd postanowił się odnieść do aspektu podmiotowego sprawy tzn. czy Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych określony został w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4. ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mieści się jako organ w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy, w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Oceniając natomiast aspekt przedmiotowy tzn. czy żądana informacja stanowi informację publiczną wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, dostępny w Internecie ). Na gruncie niniejszej sprawy należy również mieć na względzie, że zakres pojęcia informacji publicznej interpretować przy tym należy szeroko, uwzględniając okoliczność, iż prawo do dostępu do informacji publicznej jest konstytucyjnym prawem podmiotowym wyrażonym w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zgodnie, z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Mając na względzie powyższe nie budzi wątpliwości Sądu, że żądane przez skarżącego informacje o wysokości nagród i premii przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników Urzędu Gminy (z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika) stanowią informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne. W konsekwencji są to informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 lipca 2014r., sygn. akt II SAB/Gd 64/14, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Dane, których udostępniania domaga się M. S., mieszczą się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h). Ustawodawca w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Zatem skoro wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ miał obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno – technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) lub 2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się - art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro wniosek o udzielenie informacji wpłynął do organu dnia [...] października 2014 r., to w tym dniu rozpoczął się bieg terminu do załatwienia tej sprawy przez organ. Tym samym uznać należy, iż rozpoznanie wniosku dopiero w dniu [...] grudnia 2014 r. nastąpiło z przekroczeniem 14- dniowego terminu. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] grudnia 2014 r., już po wniesieniu skargi do Sądu, organ udzielił skarżącemu żądanych informacji oraz decyzją odmówił udzielenia informacji w zakresie punktu 3 wniosku. Powyższe prowadzi do uznania, iż organ przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej dopuścił się bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie. Jednakże z uwagi na fakt, iż bezczynność ta ustała po wniesieniu skargi ale przed jej wpływem do organu, a co za tym idzie przed wydaniem wyroku przez Sąd to postępowanie w tym zakresie należało umorzyć. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 Ppsa, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne (pkt 1 sentencji wyroku). W przedmiocie charakteru zaistniałej uprzednio bezczynności Sąd uznał, iż nie miała ona charakter rażącego. Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, że od dnia wpłynięcia wniosku do organu do dnia udzielenia informacji nie upłynął maksymalny 2 miesięczny termin na jej udzielenie. Ponadto Sąd miał na uwadze, iż informacja ta została udzielona przed wpłynięciem skargi na bezczynność do organu. W związku z powyższym, mając na uwadze poczynione ustalenia i działając w oparciu o art. 149 § 1 Ppsa Sąd (w pkt 2 sentencji wyroku) orzekł, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. Nr 490) uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi oraz koszty związane z zastępstwem procesowym strony skarżącej (wynagrodzenie pełnomocnika i opłata skarbowa od pełnomocnictwa).