II OSK 1502/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych R. Z. oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1307/14 w sprawie ze skargi R. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie projektu budowlanego zamiennego oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1307/14, na skutek skargi R. Z., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2014 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] sierpnia 2014 r. o zobowiązaniu współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w O. do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z [...] sierpnia 2014 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 Prawa budowlanego, nałożył na R. Z., J. R., J. K., H. K., D. S., A. D., B. K. – D., J. C. i E. C. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych, związanych z budową części budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w O. na działce nr [...]. Organ administracji na podstawie przeprowadzonych kontroli budynku ustalił, że w pięciu mieszkaniach stanowiących własność wskazanych osób wykonano roboty budowlane związane ze zmianą układu ścianek działowych wewnątrz poszczególnych lokali w stosunku do dokumentacji przedłożonej Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Wskazał, że według oświadczeń pełnomocnika tych osób, roboty te zostały wykonane przed nabyciem przez nich lokali. Dalej organ ustalił, że zawiadomienie o zakończeniu budowy złożył 3 marca 2009 r. inwestor J. C., przy czym zawiadomienie to dotyczyło domu jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wniósł decyzją z [...] marca 2009 r. wobec tego zawiadomienia sprzeciw, przyjmując, że inwestor w sposób istotny odstąpił od warunków pozwolenia na budowę, mianowicie doprowadzając poprzez zmianę ukształtowania i zagospodarowania terenu wokół budynku, obniżenie terenu i zmianę rzędnej posadowienia budynku do powstania dodatkowej kondygnacji nadziemnej, co oznaczało niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta została uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] kwietnia 2009 r., a postępowanie umorzone. Następnie inwestor zgłosił zamiar zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych i gospodarczych w przyziemiu budynku na lokal mieszkalny, dołączając do zgłoszenia dokumentację techniczną, z której wynikało, że budynek, którego dotyczy ta dokumentacja, to budynek jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej, co – jak stwierdził organ administracji – "stoi w sprzeczności z treścią pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu oraz ze stanem faktycznym", gdyż pozwolenie na budowę obejmowało budynek mieszkalny jednorodzinny o dwóch lokalach, a nie budynek w zabudowie bliźniaczej. Ponadto organ administracji wskazał na okoliczności, z których wynika, że budynek znajdował się na działce nr [...], którą inwestor podzielił na działki nr [...] i nr [...]. W ocenie organu administracji, podział geodezyjny działki nie ma wpływu na ocenę charakteru budynku, w szczególności nie sprawia, że na skutek takiego podziału z jednego domu jednorodzinnego powstały dwa domy jednorodzinne. Dalej przytoczył okoliczności świadczące o tym, że w zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zostały podane nieprawdziwe informacje. Ustalił też, że budynek został wybudowany sprzecznie z obowiązującym w 2009 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie liczby kondygnacji nadziemnych, gdyż według tego planu miejscowego dopuszczalne były budynki o maksymalnie 2,5 kondygnacjach nadziemnych, zaś budynek, którego dotyczy sprawa, posiada 3,5 takich kondygnacji. W związku z tym organ administracji uznał, że zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego nie jest skuteczne. Organ administracji ustalił też, że w budynku, którego dotyczy sprawa, wydzielono po jednym lokalu mieszkalnym w przyziemiu, na parterze i na poddaszu, a na piętrze wydzielono dwa lokale mieszkalne. W związku z tym, odwołując się do definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartej w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, stwierdził, że budynek ten nie jest domem jednorodzinnym, co powoduje, że taka zabudowa jest sprzeczna z obowiązującym planem miejscowym, który dopuszcza na tym terenie budownictwo jednorodzinne. W końcu organ administracji uznał, że fakt, iż inwestor zgłosił zakończenie budowy, a właściwy organ nie wniósł skutecznie sprzeciwu nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu przez nadzór budowlany postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych z istotnym odstępstwem od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Odwołanie od tej decyzji wnieśli R. Z., J. R., J. K., H. K., D. S., A. D., B. K. – D., J. C. i E. C. Rozpoznając to odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] października 2014 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że z uwagi na zawiadomienie o zakończeniu budowy nie jest możliwe zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jednocześnie przyjął, że może być stosowany art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Ponadto organ odwoławczy, odnosząc się do zasadniczej kwestii podniesionej w odwołaniu, stwierdził, że nie naruszało art. 52 Prawa budowlanego skierowanie decyzji organu pierwszej instancji do właścicieli obiektu budowlanego, a nie jego inwestora. W skardze skarżący przytoczył zarzuty, z których wynikało, że kwestionuje on sposób zastosowania w sprawie art. 52 Prawa budowlanego, w szczególności uznanie, że adresatami decyzji mogą być właściciele obiektu budowlanego, a nie jego inwestor J. C. Ponadto z zarzutów skargi wynikało, że skarżący uważa, iż postępowanie w sprawie powinno być umorzone. Sąd pierwszej instancji uznał, że brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. Nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że z uwagi na zawiadomienie o zakończeniu budowy nie jest możliwe zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że przyjęcie przez organ administracji zawiadomienia o zakończeniu budowy nie stoi na przeszkodzie stosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego do robót budowlanych, które zostały wykonane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie zaakceptował też stanowiska [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w zakresie stosowania w rozpoznawanej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Uznał, że skutkiem błędu co do zastosowania w sprawie powołanych przepisów było naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji podzielił natomiast pogląd organu odwoławczego, co do sposobu zastosowania art. 52 Prawa budowlanego, stwierdzając, że adresatami decyzji powinni być właściciele obiektu budowlanego, a nie jego inwestor J. C. Skargi kasacyjne od wyroku Sądu pierwszej instancji wnieśli organ administracji oraz skarżący. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Podstawa kasacyjna opierająca się na zarzucie naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego sprowadzała się do twierdzenia, że dokonano błędnej wykładni powołanego przepisu, polegającej na przyjęciu, że przepis ten może mieć zastosowanie zarówno do robót budowlanych zrealizowanych w warunkach istotnego odstępstwa od projektu budowlanego przed zawiadomieniem o zakończeniu budowy, jak i do robót budowlanych wykonanych po takim zawiadomieniu na podstawie zgłoszenia robót budowlanych naruszającego art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w okolicznościach faktycznych sprawy powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Podstawa kasacyjna, dotycząca naruszenia przepisów postępowania sprowadzała się do zarzutu wybiórczego przedstawienia ustalonego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy, uchylenia się od dokonania szczegółowej oceny prawnej postępowania organów administracji oraz wadliwego uzasadnienia wyroku, w szczególności polegającego na przywołaniu orzeczeń sądów administracyjnych, których stany faktyczne i prawne odbiegały od okoliczności rozpoznawanej sprawy. Organ administracji w szczególności kwestionował przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że wszystkie roboty budowlane wskazane w zgłoszeniu z 5 czerwca 2009 r. zostały wykonane przed tą datą, co z kolei było podstawą stwierdzenia, że zgłoszenie to nie było skuteczne. Ponadto, w ocenie organu administracji, zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie decyzji kasacyjnej było uzasadnione tym, że organ administracji pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, w tym zakresu robót budowlanych wykonanych przy budowie domu oraz zmianie sposobu jego użytkowania, do których powinno się stosować art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego. W końcu, zdaniem organu administracji, przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku analiza prawna jest niespójna. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. R. Z. w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie: - art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez pominięcie, że decyzje organów administracji zmierzają do pozbawienia właścicieli mieszkań ich własności, - art. 2 ustawy o własności lokali poprzez pominięcie, że skarżący oraz uczestnicy postępowania są właścicielami odrębnych od gruntu nieruchomości, zaś planowane do zastosowania środki prawne "unicestwią" te nieruchomości, - art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez, będące skutkiem zastosowania art. 51 Prawa budowlanego, zakwestionowanie wynikającego z tego przepisu domniemania, - art. 52 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że adresatem decyzji mają być właściciele mieszkań, a nie J. C., - art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy nadzoru budowlanego postępowały w ten sposób, iż milcząco zaakceptowały działania inwestora w latach 2008 – 2009 i umożliwiły mu zbudowanie budynku wielomieszkaniowego, wyodrębnienie w nim lokali mieszkalnych i ich sprzedaż oraz że po 5 latach wszczęły postępowania administracyjne skierowane do będących w dobrej wierze nabywców tych mieszkań, - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach. Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że osoby, do których skierowano decyzję organu pierwszej instancji, nie były inwestorami budynku, lecz w latach 2010 – 2012 nabyły od inwestora (dewelopera) J. C. mieszkania stanowiące odrębne nieruchomości. Zarzucono, że organy administracji publicznej podczas realizacji inwestycji były bierne i nie reagowały na ewentualne naruszenia prawa. Przyjęły od inwestora zawiadomienie o zakończeniu budowy, podzieliły działkę na dwie działki, ustanowiły dwa adresy oraz wyodrębniły lokale mieszkalne. Obecnie – zdaniem skarżącego – organy administracji konsekwencjami swoich zaniedbań usiłują obciążyć nabywców mieszkań, którzy nie odpowiadają za działania inwestora. Wskazana bierność organów administracji prowadzi do pozbawienia ich prawa własności i przede wszystkim narusza art. 8 k.p.a. Ponadto, w ocenie skarżącego, adresatem decyzji powinien być inwestor. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargi kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Obie skargi kasacyjne są pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Wadliwe jest stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przyjęte w zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji oraz powtórzone w skardze kasacyjnej tego organu, według którego zawiadomienie o zakończeniu budowy i brak skutecznego sprzeciwu właściwego organu powoduje, że nie jest dopuszczalne prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) postępowania w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57 powołanej ustawy, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Z przepisu tego wynika, że inwestor na skutek zawiadomienia o zakończeniu budowy i upływu określonego w tym przepisie terminu bez zgłoszenia przez właściwy organ w drodze decyzji sprzeciwu, nabywa uprawnienie do użytkowania wybudowanego obiektu budowlanego. Powołany przepis nie daje jednak podstaw, aby przyjąć, że zawiadomienie o zakończeniu budowy i upływ terminu bez zgłoszenia przez właściwy organ sprzeciwu, sanuje ewentualne uchybienia inwestora polegające na tym, że w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego lub innych warunków tego pozwolenia. Podstaw do przyjęcia takiego stanowiska nie dają też następne przepisy regulujące zawiadomienie o zakończeniu budowy, w szczególności art. 57 Prawa budowlanego, w którym uregulowano formalne wymogi takiego zawiadomienia i odnoszące się do tej czynności obowiązki i uprawnienia organu administracji. Wynika z nich, że organ administracji dokonuje oceny zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych na podstawie informacji przedstawionych przez inwestora, a nie – jak w przypadku zakończenia procesu inwestycyjnego poprzez udzielenie pozwolenia na użytkowanie – na podstawie obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego. W końcu podkreślić należy, że w przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy organ administracji nie wydaje pozytywnej decyzji, która opierałaby się na ustaleniu, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z prawem. Badanie przez organ administracji po zawiadomieniu o zakończeniu budowy i upływie terminu bez skutecznego wniesienia decyzji o sprzeciwie, czy roboty budowlane zostały w istocie wykonane zgodnie z prawem, w tym bez istotnego odstępstwa od projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę, nie stanowi zatem rozpoznania sprawy załatwionej już ostateczną decyzją administracyjną. W ocenie NSA, trafnie w związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że zawiadomienie o zakończeniu budowy i brak skutecznego sprzeciwu właściwego organu nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu przez organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, postępowania w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Nie jest więc zasadny zarzut zawarty w skardze kasacyjnej organu administracji naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Odnosząc się do drugiej podstawy kasacyjnej przytoczonej w skardze kasacyjnej organu administracji zauważyć należy, że istotnie uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera błędy. Są to jednakże uchybienia, które nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji myli niekiedy zawiadomienie o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego) ze zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego), niezasadnie przyjmuje, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ administracji nie może nałożyć obowiązku przedłożenia dokumentów oraz że na podstawie tego przepisu można wydać decyzję w konkretnej sprawie tylko jeden raz, a także niezasadnie łączy art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego z zalegalizowaniem istotnych odstępstw od projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. Niemniej zasadnie przyjmuje, że zawiadomienie o zakończeniu budowy i brak skutecznego sprzeciwu właściwego organu nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu przez organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, postępowania w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. To zaś powoduje, że wyrok, którym uchylono kasacyjną decyzję organu odwoławczego, odpowiada prawu. Kasacyjna decyzja organu odwoławczego opiera się bowiem w zasadzie na jednej przesłance, mianowicie stwierdzeniu, że z uwagi na zawiadomienie przez inwestora o zakończeniu budowy nie było dopuszczalne stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Tym samym organ odwoławczy nie zajął stanowiska co do tego, czy obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym, czy też z istotnym odstępstwem od tego projektu. Konieczne jest więc ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy z uwzględnieniem tego, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może być w rozpoznawanej sprawie stosowany. W tych ramach niezbędne jest przede wszystkim ustalenie czy w ogóle wybudowano obiekt budowlany z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę oraz jaki był ewentualny zakres istotnych odstępstw. Wyjaśnienia wymagają także kwestie związane ze zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. W końcu skoro w sprawie nie jest kwestionowane, że pozwolenie na budowę z [...] sierpnia 2007 r. dotyczyło jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach, to konieczne jest wyjaśnienie, czy w takiej sytuacji możliwe jest prowadzenie oddzielnych postępowań naprawczych związanych z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. W związku z tym niezbędne jest wyjaśnienie, czy, kiedy i na jakiej podstawie oraz w jaki sposób doszło do podziału nieruchomości oraz obiektu budowlanego. Dopiero po wyjaśnieniu tych okoliczności organ odwoławczy powinien podjąć jedną z decyzji wymienionych w art. 138 k.p.a. Zatem, podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), łącząca się z zarzutem błędnej oceny zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., nie jest zasadna. Odnosząc się do skargi kasacyjnej skarżącego stwierdzić należy, że przytoczone w niej podstawy kasacyjne dotyczą w istocie możliwości prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego związanego z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego oraz innych warunków pozwolenia na budowę w stosunku do budynku, w którym wyodrębniono i sprzedano nieruchomości lokalowe, obowiązków, jakie w takim postępowaniu mogą być nakładane oraz adresata tych obowiązków. Odnosząc się do tak rozumianych podstaw kasacyjnych zauważyć należy, że przepisy Prawa budowlanego nie dają podstaw do przyjęcia, że zakończenie robót budowlanych oraz zmiany własnościowe dotyczące obiektu budowlanego, w tym polegające na wyodrębnieniu w budynku, jako odrębnych od gruntu nieruchomości, lokali mieszkalnych lub użytkowych i ich zbycie, uniemożliwia przeprowadzenie postępowania naprawczego przewidzianego w art. 51 ust. 1 ust. 3 Prawa budowlanego. Z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wynika, że postępowanie takie może się toczyć zarówno wtedy, gdy roboty budowlane są jeszcze wykonywane, jak i wtedy, gdy budowa została zakończona. Wyraźnie w tym przepisie ustawodawca przewidział wydanie stosownej decyzji kończącej postępowanie w przypadku, gdy budowa została zakończona. Z kolei art. 52 Prawa budowlanego, w którym jako podmioty zobowiązane do wykonania czynności nakazanych m.in. w decyzji wydanej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego wskazano inwestora, właściciela i zarządcę obiektu budowlanego, dowodzi, że zmiany stanu prawnego obiektu budowlanego nie uniemożliwiają stosowania tego przepisu. Skoro ustawodawca w powołanym art. 52 Prawa budowlanego wskazał trzy podmioty, które są zobowiązane do wykonana czynności nakazanych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego i nie wskazał kryteriów wyboru jednego z nich, to oznacza to, że pozostawił organom administracji pewien margines uznania, który powinien zależeć od okoliczności konkretnej sprawy. W sytuacji, która polega na tym, że w chwili podejmowania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego inwestor nie posiada już żadnych uprawnień do obiektu budowlanego, gdyż w całości zbył go na rzecz innych osób, zasadne może być nałożenie tych obowiązków na aktualnych właścicieli obiektu budowlanego. Za wyborem aktualnych właścicieli obiektu budowlanego jako adresatów decyzji może przemawiać to, że tylko w ten sposób można zagwarantować wykonanie obowiązków nałożonych tą decyzją. Nie oznacza to jednakże, że inwestor nie jest stroną takiego postępowania. Jest on jego stroną, gdyż w świetle art. 52 Prawa budowlanego jest on jednym z możliwych adresatów decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Kolejnym zagadnieniem związanym ze skargą kasacyjną skarżącego jest to, jakie obowiązki organ administracji może nałożyć na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z powołanego przepisu wynika zatem, że należy wyróżnić dwie sytuacje. Pierwsza to taka, że w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie jest wymagane wykonanie żadnych robót budowlanych lub innych czynności, jak tylko sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego. Druga to zaś taka, że w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem konieczne jest oprócz sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wykonanie jeszcze innych czynności lub robót budowlanych. W pierwszym przypadku wystarczające jest nałożenie przez właściwy organ administracji obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W drugim natomiast przypadku właściwy organ administracji w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego powinien wskazać czynności lub roboty budowlane, które powinny być wykonane w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego te czynności i roboty budowlane. Oznacza to, że w sprawie, w której istotne odstąpienie od projektu budowlanego polega na tym, że zamiast domu jednorodzinnego wybudowano dom wielorodzinny organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek przebudowy budynku tak, aby spełniał on wymogi budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz w związku z tym sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego obejmującego taką przebudowę. W razie nieprzedstawienia takiego projektu budowlanego zamiennego właściwy organ administracji będzie uprawniony do wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, czyli w przypadku, gdy budowa została zakończona, decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź decyzji zobowiązującej do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Może to prowadzić do – jak ujmuje to skarżący w skardze kasacyjnej – "unicestwienia" odrębnej własności lokali. Jednakże brak podstaw do przyjęcia, że powołane w skardze kasacyjnej przepisy stoją na przeszkodzie wykładni i stosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w sposób prowadzący do tego rodzaju skutku. Istotne jest, że zastosowanie powołanego przepisu jest skutkiem naruszenia prawa, które polega na tym, że inwestor nie zastosował się do wiążącej go decyzji o pozwoleniu na budowę i nie ma prawnych oraz faktycznych możliwości zalegalizowania tego odstępstwa. Nie można tego naruszenia prawa usprawiedliwiać względami związanymi z ochroną prawa własności aktualnych właścicieli lub współwłaścicieli obiektu budowlanego. Zwrócić należy uwagę na to, że osoby nabywające lokale od inwestora mogły chronić swoje prawa poprzez uzależnienie zawarcia umowy nabycia lokali mieszkalnych od wykazania przez inwestora, że budynek, w którym te lokale się znajdują, został wybudowany zgodnie z udzielonym inwestorowi pozwoleniem na budowę. W ocenie NSA, mogą one też wystąpić przeciwko zbywcy lokali z roszczeniami z tytułu wad sprzedanej rzeczy. W końcu w celu zakwestionowania możliwości zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obecni właściciele obiektu budowlanego nie mogą powoływać się na ewentualne uchybienia organów administracji. O ile niezgodne z prawem działanie organów administracji w trakcie procesu inwestycyjnego spowodowałoby szkodę po stronie obecnych właścicieli obiektu budowlanego, to właściwą drogą naprawienia tej szkody powinno być wystąpienie do sądu powszechnego ze stosownym roszczeniem. Okoliczność ta nie może natomiast być podstawą uznania, że organy administracji utraciły uprawnienie do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż – jak wynika z akt administracyjnych – postępowanie to toczyło się z uwagi na kwestionowanie przez mieszkańców sąsiednich nieruchomości zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sprawie zatem konieczne jest nie tylko uwzględnienie interesów aktualnych właścicieli obiektu budowlanego, ale również interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, a także interesu publicznego, który przede wszystkim wynika z potrzeby zapewnienia przestrzegania warunków udzielonego pozwolenia na budowę w kontekście ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarga kasacyjna skarżącego nie opiera się zatem na usprawiedliwionych podstawach. Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że obie skargi kasacyjnej są niezasadne. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 p.p.s.a., NSA skargi kasacyjne oddalił.