II GSK 1893/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Pamela Kuraś - Dębecka Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3347/14 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od K. R. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 300 (trzysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3347/14, po rozpoznaniu skargi K. R., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia ... lutego 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 4 stycznia 2011 r., na autostradzie nr A4, w K. inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów: samochód marki M.o nr rej. .... wraz z przyczepą o nr rej. .... Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t. Stwierdzono, że pojazd nie został wyposażony w urządzenie viaBox, służące do poboru opłat elektronicznych. Decyzją z dnia .... stycznia 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 13k ust. 4 i art. 13l ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, dalej jako u.d.p.) nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 9.000 zł za przejazd ww. zespołem pojazdów po drodze ekspresowej S3 (na odcinku autostrady A4 – węzeł Balice – Szarów) w dniu ... stycznia 2012 r. o godzinach 0:41, 3:55 i 7:11, w związku z nieuiszczeniem opłaty za przejazd. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej jako kpa), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 u.d.p. oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433), art. 50 pkt 1 lit. j), art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b), art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r" poz. 1265 ze zm.; dalej: utd) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu GITD wskazał, że postanowieniem z dnia ... października 2012 r. z urzędu wyłączył do odrębnych postępowań sprawę w zakresie nałożenia poszczególnych kar pieniężnych w wysokości 3.000 złotych za przejazdy po odcinkach płatnych dróg krajowych bez uiszczenia opłaty w dniach:.... stycznia 2012 r. o godz. 0:41, droga ekspresowa S3, bramownica typu PEF nr 120, nadając sprawie numer .... oraz ... stycznia 2012 r. o godz. 3:55, autostrada A4, bramownica typu PEF nr 32, nadając sprawie numer .... bowiem każda z nich stanowi odrębną podstawę do nałożenia kary pieniężnej, tj. odrębną indywidualną sprawę administracyjną wymagającą rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 kpa.). Wyjaśnił, że ustawodawca nie przewidział możliwości sumowania kar pieniężnych za kilka naruszeń stanowiące odrębne sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., za naruszenia opisane w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p. w jednej decyzji administracyjnej. Należało zatem wszcząć tyle postępowań administracyjnych, ile w protokole kontroli stwierdzono przejazdów, za które nie uiszczono opłat elektronicznych, aby każda stanowiła podstawę do wydania odrębnej decyzji. Wszczynając kilka postępowań administracyjnych organ kierował się następującymi okolicznościami: - dniem popełnienia naruszenia, - odcinkiem drogi krajowej, za który istnieje obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej - czasem popełnienia naruszenia. Odmienność którejkolwiek z powyższych przesłanek przesądza o fakcie dokonania odrębnego przejazdu, za który pobierana jest odrębna opłata elektroniczna. Okoliczności niniejszej sprawy świadczą o dokonaniu innego naruszenia przez kierującego pojazdem, które polega na naruszeniu obowiązku w innym stanie faktycznym, co do miejsca (inny odcinek) lub czasu, a zatem stanowi odrębną indywidualną sprawę administracyjną, która powinna zostać załatwiona osobną decyzją administracyjną. Organ stwierdził, że kierujący pojazdem niezaopatrzonym w urządzenie viaBox nie powinien poruszać się po odcinkach dróg krajowych, o których mowa w ww. rozporządzeniu. Skarżący wykonywał przewóz po płatnym odcinku drogi krajowej, nie posiadając w pojeździe wspomnianego urządzenia, co uniemożliwiło mu wniesienie stosownej opłaty i w konsekwencji zobligowało organ do wymierzenia kar pieniężnych z tytułu tego naruszenia w każdej ze spraw wszczętych na skutek przeprowadzonej w dniu .... stycznia 2012 r. kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę K. R. i uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 dalej jako p.p.s.a.) stwierdził, że przedmiotem decyzji wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w ocenie Sądu, może być jedynie sprawa rozstrzygnięta decyzją wydaną w I instancji. Decyzja organu rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotycząca decyzji, która nie była przedmiotem wniosku, jest co najmniej nieprawidłowa w swej treści, a nawet nieważna z przyczyny rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ doszedł do wniosku, że błędnie wydał jedną decyzję, w której nastąpiło połączenie trzech odrębnych spraw administracyjnych dotyczących nieuiszczenia trzech opłat elektronicznych, gdyż ustawodawca nie przewidział możliwości sumowania kar administracyjnych. Postanowieniem z dnia .... października 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 123 Kpa. z urzędu wyłączył do odrębnych postępowań sprawę nr ... w zakresie nałożenia ww. decyzją poszczególnych kar pieniężnych w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych za przejazdy po odcinkach płatnych dróg krajowych bez uiszczenia opłaty w dniach: 1. ....stycznia 2012 r. godz. 0:41 droga ekspresowa S3, ... stycznia 2012 r. godz. 3:55 autostrada A4. Wydawanie takich postanowień zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny między innymi w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1861/12, pogląd tam wyrażony podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II GSK 1210/13 wskazując jednocześnie, że w wypadku połączenia w jednej decyzji kilku kar rozpatrując sprawę ponownie organ winien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd wskazał, że w wypadku rozdzielenia (wyłączenia do odrębnego postępowania) decyzji z dnia.... stycznia 2012 r. na trzy odrębne postępowania organ winien uwzględnić swoje działania w komparycji zaskarżonych decyzji z dnia .... lutego 2013 r. o nr .... o nr ...., o nr ..... Zdaniem Sądu I instancji komparycje tych rozstrzygnięć nie są jasne. Z jednej strony bowiem organ wskazuje w nich na decyzję z dnia .... stycznia 2012 r. o nr .... Głównego Inspektora Transportu Drogowego, dalej jednak pisze, że jest to decyzja (nieistniejąca) o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3000 zł z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd w dniu .... stycznia 2012 r. o godz. 3:55 po odcinku autostrady A4, węzeł Balice – węzeł Szarów. Na zakończenie natomiast organ wskazuje, że utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Odnosząc się do przedstawionej komparycji zaskarżonej decyzji z dnia ... lutego 2013 r. o nr ... na wstępie Sąd wskazał, że osnowa decyzji jest jednym z najistotniejszych jej elementów, bowiem wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. W osnowie decyzji powinno być wprost wyrażone rozstrzygnięcie, bowiem nie można go ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Zatem, w ocenie Sądu I instancji, w kontekście wyłączenie do odrębnego postępowania spraw dotyczących przejazdów w dniu .... stycznia 2012 r. o godz. 0:41 drogą ekspresową S3 i w dniu .... stycznia 2012 r. o godz. 3:55 autostrady A4, z komparycji zaskarżonej decyzji nie można wywieść, jaka decyzja została przez organ utrzymana w mocy. Powyższe wynika z faktu, że z jednej strony organ wskazuje, że decyzja z dnia .... stycznia 2012 r. jest decyzją o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3000 zł, co nie jest prawdą, gdyż decyzja, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczyła kary 9000 zł, dopiero na dalszym etapie doszło do jej rozdzielenia. Z drugiej natomiast strony organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji stwierdził, że jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazać powinien art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej konkretnego przejazdu określającego daną sprawę administracyjną i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, albo uchylając w części i umorzyć w tym zakresie postępowanie. W niniejszej sprawie organ naruszył w ocenie Sądu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ utrzymał w mocy decyzję wadliwą, który to przepis może mieć zastosowanie tylko w wypadku decyzji niewadliwych. Naruszył także art. 107 § 1 k.p.a., gdyż z zaskarżonej decyzji nie można wywieść prawidłowego rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1pkt 2 lit c) p.p.s.a. oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, gdyż w podstawie prawnej uchylonej decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., na mocy którego utrzymał w mocy decyzję z dnia ... stycznia 2012 r. o nr .... Głównego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3000 zł z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd w dniu .... stycznia 2012 r. o godz. 7:11 po odcinku autostrady A4, węzeł Balice – węzeł Szarów, w sytuacji gdy w ocenie Sądu I instancji właściwym było zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej konkretnego przejazdu określającego daną sprawę administracyjną i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, podczas gdy nawet takie uchybienie miało miejsce, to i tak nie miałoby ono znaczenia dla rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie, albowiem naruszenie przepisów postępowania musi mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Skarga kasacyjna została oparta tylko na podstawie kasacyjnej z punktu 2 artykułu 174 p.p.s.a., organ zarzucił Sądowi I instancji uchybienie przepisom postępowania, wskazując, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., podczas gdy nawet, jeżeli uchybienie to miało miejsce, to i tak nie miałoby znaczenia dla rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie, albowiem naruszenie przepisów musi mieć wpływ na wynik sprawy. Należy zważyć, że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylenie decyzji lub postanowienia nastąpi, jeżeli stwierdzone naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem skorzystania przez Sąd I instancji z możliwości jaką daje omawiany przepis jest więc wskazanie, że w okolicznościach danej sprawy, gdyby nie wskazane uchybienia, to mogłoby dojść do wydania decyzji istotnie się różniącej od wydanego orzeczenia. "Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego" ( por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 2. Str. 526). Przypomnieć trzeba, że zaskarżonym wyrokiem uchylono decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia... lutego 2013r. z przyczyn formalnych, z powodu uchybień organu orzekającego w II instancji w zakresie sformułowania sentencji decyzji. Zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 1 k.p.a., Sąd I instancji, jak trafnie zarzuciła skarga kasacyjna, nie wykazał, aby wytknięte organowi uchybienie wspomnianym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podziela stanowisko zajęte w skardze kasacyjnej, w realiach niniejszej sprawy uchybienie to nie miało i nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, nie dotyczyło bowiem kwestii związanych z odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty elektronicznej za ww. przejazd po drodze krajowej. Z powyższych względów, uznając skargę kasacyjną za zasadną, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżony wyrok, celem rozpoznania skargi. Mając na uwadze, że do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiono 3, w zasadzie jednakowo brzmiące, skargi kasacyjne dotyczące tego samego problemu, które zostały rozpoznane na tej samej sesji, NSA uznał za zasadne miarkowanie należnych kosztów postępowania kasacyjnego. W sprawie kosztów postanowiono zatem na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 207 § 1 i 2 p.p.s.a.