II SA/Lu 350/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego wybudowanych obiektów uchyla zaskarżone postanowienie. II SA/Lu 350/14 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r Wójt [...] odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego wybudowanych trzech zbiorników na gnojówkę, zlokalizowanych na działce nr [...] w W. przy ul. [...]. Organ podał w uzasadnieniu, iż S. S. zwrócił się wnioskiem z dnia 17.01.2014r. o wydanie zaświadczenia o zgodności z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego wybudowanych trzech zbiorników na gnojówkę, zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] w W. przy ul. [...]. Wyżej wymieniona działka, zgodnie z miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Ośrodka Gminnego W. , uchwalonym przez Radę Gminy W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2002r. ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa L. Nr [...] z dnia 18 października 2002r. poz. 2647, zmienionym uchwałą Nr [...] z dnia 2 marca 2006r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa L. Nr [...] z dnia 24 maja 2006r poz. 1647, w pasie odległości ok 100 m od strony drogi powiatowej nr [...] W. – P., zlokalizowana jest w następującym terenie: OBSZAR XXII - teren wzdłuż północnej pierzei ul. [...], ograniczony od zachodu głębocznicą bez nazwy, od południa podnóżem zalesionego stoku. MN,UH,UR,UG - o następujących ustaleniach: 1) Przeznaczenie terenu: zabudowa mieszkaniowa. Funkcja uzupełniająca: usługi handlu, drobne nieuciążliwe rzemiosło, pokoje letniskowe. 2) Zasady zagospodarowania terenu: a) należy utrzymać tradycyjny charakter zabudowy małomiasteczkowej wzdłuż ulicy [...]; b) adaptacja istniejącej zabudowy mieszkaniowej, gospodarczej i usługowej znajdującej się w dobrym stanie technicznym; c) możliwość dogęszczania zabudowy na wolnych działkach lub powstałych w drodze wtórnego podziału, przy zachowaniu min. 1000 m2 samodzielnej działki i zapewnieniu do niej dojazdu; d) przy likwidacji siedlisk rolniczych możliwość adaptacji budynków gospodarczych na cele usługowe, przy zachowaniu charakteru zabudowy siedliskowej; e) dopuszczalna wysokość zabudowy dla budynków mieszkalnych: jedna kondygnacja z użytkowym poddaszem, dla budynków gospodarczych i usługowych zabudowa parterowa z dachami 30°- 40°; b) przy wszelkich inwestycjach obowiązuje zakaz podcinania skarp ze względu na ochronę przez skutkami erozji i zachowanie równowagi geodynamicznej; Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako funkcję podstawową dla tego terenu wskazuje zabudowę mieszkaniową. Funkcje uzupełniającą stanowią usługi handlu, drobne nieuciążliwe rzemiosło, pokoje letniskowe. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Ośrodka Gminnego W. w § 4 ust. 1 pkt 2 "Główne założenia polityki przestrzennej" stanowi - Zasady rozwoju ośrodka gminnego: stopniowe przenoszenie funkcji związanej bezpośrednio z rolnictwem - siedliska rolnicze - poza teren zespołu zabytkowego. Ponieważ szczegółowe ustalenia dla terenu, w którym zlokalizowana jest w/w działka, opisane są w części charakteryzującej OBSZAR XXII, funkcja zabudowy zagrodowej nie jest w tym miejscu dopuszczalna. Oznacza to również iż nie ma możliwości przeprowadzania ulepszeń i modernizacji istniejącej zabudowy mającej charakter siedlisk rolniczych. Jako uzasadnienie wydanego postanowienia organ powołał treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2012 r. (II OSK 1277/11), stanowiący, iż jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Jeżeli zatem kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r, [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ drugiej instancji podał, iż w zażaleniu S. S. wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczący działki zainteresowanego został utworzony z naruszeniem przepisów ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zainteresowany przytoczył treść odpowiednich przepisów art. 11 i 17 wyżej wskazanej ustawy oraz art. 10 § 1, 14 i 39 k.p.a. Stwierdził, że nie została zachowana żadna forma powiadomień strony o planie zagospodarowania przestrzennego działki, co ma teraz brzemienne skutki w postaci wyburzenia kosztownych zbiorników na gnojówkę. Na działce znajduje się obora, w której hodowane jest bydło i w 2001 r. zostały wybudowane trzy zbiorniki na gnojówkę, nie można więc stosować wymogów planu do obiektów budowlanych, które powstały przed wprowadzeniem w życie tego planu. Z dalszej części zażalenia wynikają argumenty, że zasadnym jest wydanie zaświadczenia, według którego tereny, których przeznaczenie plan zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Przytoczone zostały przepisy Prawa budowlanego, z których wynika, że nie można nakazać rozbiórki zbiorników na gnojówkę, gdyż od ich wybudowania upłynęło więcej niż pięć lat, a właściciel podejmował działania w celu uporządkowania stanu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art.217 § 2 pkt 1 k.p.a.) albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art.217 § 2 pkt 2 k.p.a.). W ostatnim z wymienionych przypadków organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art.218 § 1 k.p.a.). Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, regulowane przepisami działu VII k.p.a., ma charakter odmienny niż ogólne (orzecznicze) postępowanie administracyjne, normowane przez działy I, II i IX k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone w jego ramach pełni wyłącznie rolę pomocniczą w stosunku do posiadanych przez organ administracji publicznej ewidencji, rejestrów oraz innych zbiorów danych, więc właściwy organ nie ma obowiązku poszukiwania przydatnych informacji do wydania żądanego zaświadczenia w zbiorach danych, pozostających w dyspozycji innych organów państwa. Jeżeli z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. nie wynikają informacje zawarte żądaniu wydania zaświadczenia z dnia 17 stycznia 2014 r., to wydanie zaświadczenia o żądanej treści nie jest możliwe. Ponadto powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 13 października 2010 r. (II SA/Wr 436/10, LEX nr 688539) Kolegium uznało, iż treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego przepisem prawa powszechnie obowiązującego, nie podlega udostępnieniu w formie zaświadczenia. Zdaniem organu, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że kwestia istotna dla wydania żądanego zaświadczenia jest sporna, nie można wykluczyć bowiem sytuacji uznania budowy wspomnianych zbiorników za nielegalne. Jeżeli natomiast problematyka, której dotyczy żądanie wydania zaświadczenia jest sporna, to nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o treści wskazanej przez zainteresowanego. Nie jest przy tym dopuszczalne wydanie zaświadczenia na podstawie informacji (dowodów) przedłożonych organowi administracji przez osobę zainteresowaną wydaniem zaświadczenia, bowiem przydatne do tego celu informacje powinny znajdować się prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrach bądź innych bazach danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ II instancji wskazał również , że w podobnej sytuacji do rozpatrywanej obecnie skarga zainteresowanego została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 lutego 2012 r. (II SA/Lu 1031/11), zaś jego skarga kasacyjna wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. (II OSK 1537/12). W tym ostatnim orzeczeniu Sąd wyraźnie stwierdził, że "nie można przyjąć, żeby organ administracji w drodze zaświadczenia rozstrzygał o zgodności inwestycji z obowiązującym planem, gdyż kwestia ta na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy Prawo budowlane, należy do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych. Organ administracji nie może w drodze zaświadczenia, wydanego na potrzeby innego postępowania (...) rozstrzygać o zgodności inwestycji zamierzonej, czy też już zrealizowanej, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r" sygn. akt II OSK 42/07)". W skardze na niezgodność postanowienia z prawem skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dopuszczone jest wykorzystywanie działki w sposób dotychczasowy, lecz bez możliwości dokonywania ulepszeń zabudowy już istniejącej. Zbiorniki opisane we wniosku zbudowane zostały w roku 2001, przed powstaniem planu zagospodarowania przestrzennego, gdy działka skarżącego miała jeszcze rolnicze przeznaczenie, w wykonaniu obowiązku wynikającego z § 110 pkt 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. z 1999 r Nr 15 poz 140 z póżn. zm. ) . Brak żądanego zaświadczenia jest powodem odmowy legalizacji zbiorników i skutkuje nakazem rozbiórki wydanym przez N. B.. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. W myśl art. 217 k.p.a., zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei z art. 218 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji może odmówić wydania zaświadczenia m.in., gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu tego organu. Nieuzasadnione jest stanowisko organów obu instancji, iż brak podstaw do wydania skarżącemu żądanego zaświadczenia, wobec sporności okoliczności, których zaświadczenie ma dotyczyć. Wnioskodawca domagał się potwierdzenia stosownym dokumentem stanu faktycznego i prawnego nieruchomości. Organy nie wskazały, jaki spór obejmuje powyższe kwestie i na czym miałaby polegać sporność i niepewność stanu, który miał być zaświadczeniem potwierdzony. S. S. domagał się wydania zaświadczenia dokumentującego stan wynikający z ewidencji. Wskazał również iż dokument taki wymagany jest zgodnie z postanowieniem Powiatowego Inspektora N. B. w P. z dnia [...] grudnia 2013 r , znak[...], nakładającym obowiązek przedłożenia temu organowi zaświadczenia Wójta [...] o zgodności budowy zbiorników z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącego działki o nr. [...] położonej w W. przy ul. K. . Zachowana jest więc przesłanka interesu prawnego w uzyskaniu dokumentu. Organy zupełnie pominęły, iż wniosek jest konsekwencją żądania dokumentu przez organ nadzoru budowlanego. Żaden z organów administracyjnych rozpoznających wniosek nie określił więc, w jakim trybie skarżący domagał się wydania zaświadczenia, to jest czy ze względu na to, iż urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art.217 § 2 pkt 1 k.p.a.) czy też ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art.217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Ustalenie powyższe ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowej argumentacji wydanych rozstrzygnięć. Ponadto art. 218 § 2 k.p.a. daje podstawy do przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. W niniejszym przypadku brak podstaw, by organy administracji powołując się na nieokreślone i nieuzasadnione wątpliwości, odmówiły wydania zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art.218 § 1 k.p.a.). Wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący nie domagał się udostepnienia w formie zaświadczenia treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz określenia zgodności z tym prawem określonej, istniejącej inwestycji. Organ II instancji wyraził również pogląd, iż jeżeli z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. nie wynikają informacje zawarte żądaniu wydania zaświadczenia z dnia 17 stycznia 2014 r., to wydanie zaświadczenia o żądanej treści nie jest możliwe. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż skarżący domagał się zawarcia w zaświadczeniu wyłącznie danych wynikających wprost z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zwrócić należy uwagę, iż przepisy administracyjne w pewnych wypadkach wprost przewidują obowiązek wydania przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta zaświadczenia z zakresu planowania przestrzennego i budownictwa, o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego oraz zaświadczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego- art. 48 ust. 3 pkt 1, art. 49b ust. 2 pkt 3 i art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), które są przepisami szczególnymi w stosunku do art. 217 k.p.a. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.