II SA/Po 1135/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 sierpnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia 19 sierpnia 2014 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB ), po rozpatrzeniu odwołania A. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB) z dnia 29 maja 2014 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i wydającej pozwolenie na wznowienie robót budowlanych dla B. i T. K., obejmujących budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i zbiornikiem bezodpływowym w m. S. ul. [...] – ul. [...], dz. nr [...] oraz nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji WINB wyjaśnił, że w dniu 19 czerwca A. J. zwrócił się do PINB o skontrolowanie budowy budynku na sąsiedniej działce należącej do T. K. w zakresie odległości domu od granicy oraz wysokości budynku. W wyniku kontroli PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych na dz. nr [...] w m. S. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty [...] z dnia 12 listopada 2010 r.,zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i zbiornikiem bezodpływowym na przedmiotowej działce. Decyzją z dnia 28 stycznia 2014 r. PINB, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dalej: p.b., zobowiązał B. i T. K. do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót w terminie do dnia 1 kwietnia 2014 r. Decyzja ta stała się ostateczna. Następnie po przedłożeniu przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego, decyzją z dnia 29 maja 2014 r. PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny i wydał pozwolenie na wznowienie robót budowlanych dla B. i T. K. oraz nałożył na nich obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. J., wskazując, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszenie prawa, albowiem PINB nie przeprowadził procedury naprawczej. Umarzając postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., WINB wskazał, iż zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. tylko stronie służy odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Legitymację do wniesienia odwołania należy zaś oceniać w oparciu o przepis art. 28, art. 29 i art. 30 k.p.a. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że w toku postępowania I-instancyjnego odwołujący A. J. uznany został za stronę. WINB wskazał, że projekt budowlany zamienny, zatwierdzony decyzją Starosty [...] zakładał usytuowanie budynku względem sąsiedniej działki w odległości 4 m (część mieszkalna) i 3,5 m (część garażowa). Wskazana w projekcie zagospodarowania działki odległość 3 m (zamiast przewidzianych w dalszej części projektu 3,5 m) naniesiona została omyłkowo (k. [...] i [...] akt adm. I inst.). Odległości te – jak wskazał WINB – projektowane były przy uwzględnieniu przewidzianego w projekcie ocieplenia ściany o grubości 12 cm, zatem projektowana odległość budynku bez ocieplenia ścian (którego inwestorzy nie wykonali) wynosiła dla części mieszkalnej 4,12 m (4 m + 12 cm) oraz dla części garażowej 3,62 (3,5 m + 12 cm). Organ odwoławczy zaznaczył, że przy realizacji budynku nastąpiła zmiana jego usytuowania, co było przyczyną wszczęcia niniejszego postępowania. W związku z tym zdaniem WINB należało ocenić, czy aktualne usytuowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego wpływa na działkę sąsiednią nr [...] należącą do E. i A. J., a zatem, czy A. J. ma interes prawny w niniejszym postępowaniu. Organ II instancji dostrzegł w dokumentach sprawy rozbieżności w pomiarach odległości, wskazując, że wedle inwentaryzacji sporządzonych przez geodetę M. C. z października 2013 r. nieocieplone ściany budynku znajdują się w odległości 3,95 m (część mieszkalna) i 3,45 m (część garażowa), a z grudnia 2013 r. w odległości odpowiednio 4,02 m i 3,29 m. Z pisemnych wyjaśnień geodety wynika, że miarodajna jest inwentaryzacja późniejsza, albowiem opracowana została ona na postawie bezpośredniego pomiaru geodezyjnego metodą GPS RTK oraz metodą ortogonalną – domiarów w trakcie przyjęcia granic przedmiotowej działki o nr [...], wykonanego dnia 14 listopada 2014 r. Zaznaczył, że podczas przyjęcia granic odkryte i ponownie pomierzone zostały wszystkie znaki graniczne, znaki podziemne – podcentry, w tym przypadku rurki drenarskie. W związku z tym, według planu zagospodarowania działki załączonego do projektu budowlanego zamiennego, ostateczna odległość części mieszkalnej od granicy w części mieszkalnej wynosi 4,02 m (ocieplenie zostanie wykonane od wewnątrz), a w części garażowej 3,16 m (po wykonaniu ocieplenia ściany garażu od zewnątrz o grubości 13 cm). Organ odwoławczy wskazał, że według szkicu z dnia 2 maja 2014 r. sporządzonego przez geodetę S. P. odległość nieocieplonej części mieszkalnej wynosi zaś obecnie 4,015 m (tj. 4,02 w stosowanym w geodezji zaokrągleniu do dwóch miejsc po przecinku), a odległość części garażowej 3,29 m. Organ wskazał, że pomiary te są zbieżne z pomiarami dokonanymi przez geodetę M. C.. Z wyjaśnień S. P. wynika, że opracowanie to nie ma charakteru opinii w rozumieniu obowiązujących przepisów. [...]WINB stanął na stanowisku, że według niemal wszystkich przedłożonych opracowań odległość od granicy części mieszkalnej wynosi i wynosić będzie również po dokonaniu ocieplenia ponad 4 m, a części garażowej ponad 3 m. Oznacza to, że pomimo zmiany usytuowania budynku, nadal zachowane są wymagane przepisami odległości, wynikające z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej: rozporządzenie. Dlatego zdaniem organu odwoławczego przedmiotowy budynek mieszkalny nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiedniej działki o nr [...], ani nie oddziałuje na nią w inny sposób. Organ zaznaczył, że oddziaływanie oznacza naruszenie konkretnej normy prawa materialnego, w tym przepisów techniczno-budowlanych. W rezultacie A. J. jako współwłaściciel sąsiedniej nieruchomości nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. A. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję WINB , zarzucając naruszenie przy jej wydaniu art. 7 i art. 80 k.p.a. przez ich niezastosowanie i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie. Podniósł, iż nie byłby stroną postępowania, gdyby roboty budowlane (budowa) nie odbiegały w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w przepisach. Zaznaczył, że bezspornym jest, że przy realizacji przedmiotowego budynku nastąpiła zmiana jego usytuowania poprzez zbliżenie do granicy działki skarżącego. Wskazał, iż aktualne usytuowanie budynku na działce nr [...] wpływa niewątpliwie na jego działkę, ponieważ po wykonaniu ocieplenia odległość ściany z otworami okiennymi będzie mniejsza niż 4 m. Jego zdaniem wprowadzenie rozwiązania w postacie ocieplenia wewnętrznego budynku jest błędne z punktu widzenia sztuki budowlanej, bowiem powodować będzie przemarzanie ścian. Wyjaśnił, że pokrycie "zimnej" ściany materiałem izolacyjnym (styropian, wełna mineralna) odcina ją od ciepłego powietrza znajdującego się w pomieszczeniu, w wyniku czego sama przegroda jest jeszcze zimniejsza. Skutkuje to kondensacją wilgoci na jej powierzchni, zawilgoceniem ściany oraz izolacji, a w późniejszym terminie pojawieniem się pleśni. Skarżący stwierdził, że nie można uzależniać legitymacji procesowej od zdarzeń przyszłych i niepewnych tj. w niniejszej sprawie od tego, czy zostanie wykonane zewnętrzne ocieplenie domu. Zaznaczył też, że jego legitymacja procesowa wynika z samego faktu rozbieżności w pomiarach geodezyjnych oraz faktu naruszenia znaków granicznych. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja jest przedwczesna, albowiem z pisma Starosty [...] z dnia 22 stycznia 2014 r. wynika, że prace geodezyjne na granicy działek nie zostały jeszcze zakończone, gdyż nie wpłynęła dokumentacja geodezyjna będąca wynikiem wykonywania tych prac. Nadto z zeznań geodety S. P. wynika, że dokonał on pomiarów bez sprawdzenia położenia znaków podziemnych. W odpowiedzi WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Dodał przy tym, że samo stwierdzenia zaistnienia istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego nie powoduje zaistnienia po stronie skarżącej interesu prawnego. WINB wskazał też, że skoro projekt jednoznacznie i wprost przewiduje częściowe wykonanie ocieplenia od wewnątrz nie uzasadnione jest twierdzenie skarżącego, jakoby istnienie interesu prawnego po jego stronie organ uzależniał od zdarzeń przyszłych i niepewnych, tj. od tego jak w istocie zostanie wykonane ocieplenie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że gdyby inwestorzy wbrew zatwierdzonemu projektowi zamiennemu wykonali ocieplenie nie od wewnątrz, lecz od zewnątrz, skutkowałoby to wszczęciem kolejnego postępowania zmierzającego do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Okoliczność taka zostałaby stwierdzona przez PINB na etapie oddawania obiektu do użytkowania podczas obowiązkowej kontroli, którą inwestorzy zobowiązani będą uzyskać, z uwagi na obowiązek nałożony na nich na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. Na rozprawie przed Sądem w dniu 26 lutego 2015 r. skarżący podkreślił, że nie została ustalona faktyczna odległość budynku na sąsiedniej działce od granicy z jego działką, zaś nachylenie dachu przedmiotowego budynku powoduje, że na jego działkę spada lód. Skarżący wniósł również o zwrot kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. W niniejszej sprawie organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze, stwierdzając że strona skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu legalizacyjnym, prowadzonym na podstawie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm), dalej: p.b. Rolą Sądu jest zatem zbadanie, czy organ odwoławczy kwestię tę wyjaśnił i ocenił w sposób odpowiadający wymogom przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Prawo budowlane zawiera szczególną definicję strony. W myśl art. 28 ust. 2 p.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania, stosownie do art. 3 pkt 20 p.b. rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Brzmienie art. 28 ust. 2 p.b. wskazuje, że znajduje on zastosowanie wyłącznie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W innym postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Prawa budowlanego, w tym również postępowaniu legalizacyjnym czy naprawczym, krąg stron ustalać należy na podstawie art. 28 k.p.a., a zatem badać istnienie interesu prawnego (por. wyroki NSA: z dnia 6 kwietnia 2011r., II OSK 573/10, Lex nr 1081794, z dnia 6 października 2010r., II OSK 1505/09, Lex nr 746592 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 marca 2011r., II SA/Wr 519/10, Lex nr 994083). Dla porządku jedynie wspomnieć należy, że Prawo budowlane zawiera przepisy, ograniczające krąg stron w postępowaniach szczególnych (np. art. 40 ust. 3, art. 59 ust. 7), jednakże postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie przepisów art. 50-51 p.b. do tych przypadków nie należy. Postępowanie w sprawie legalizacji istotnego odstąpienia od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, prowadzone w trybie art. 50 i 51 p.b., nie jest takim postępowaniem (por. wyrok NSA dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 616/08, publ. LEX nr 558407). Stroną postępowania naprawczego jest zatem każdy podmiot, którego interesu prawnego bądź obowiązku dotyczy to postępowanie, względnie który z uwagi na ten interes lub obowiązek domaga się od organu nadzoru budowlanego konkretnych działań. Niewątpliwie krąg stron w takim postępowaniu jest szerszy, niż w przypadku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, w którym znajduje zastosowanie definicja zawarta w art. 3 pkt 20 p.b. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę mamy do czynienia z dokładnym określeniem obszaru oddziaływania. Jest to teren, na którym wskutek powstania inwestycji przepisy odrębne, w szczególności techniczno-budowlane, wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu. W tym wypadku o posiadaniu przez dany podmiot przymiotu strony decyduje zatem zaistnienie konkretnej ingerencji w sferę jego interesu prawnego. Zmiany, a w szczególności ograniczenia w możliwości zagospodarowania terenu będącego własnością takiego podmiotu nie mają charakteru potencjalnego, ale rzeczywisty. Zupełnie inaczej jest w przypadku postępowań, gdzie krąg stron jest ustalany na podstawie art. 28 k.p.a. Związek pomiędzy wynikiem postępowania, a interesem prawnym, czy obowiązkiem podmiotu jest tego rodzaju, że chodzić jedynie o możliwość wpływu postępowania na interes prawny czy obowiązek podmiotu, nie zaś pewność zaistnienia takiego wpływu. Nadto art. 28 k.p.a. w odróżnieniu od art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. nie precyzuje, w jakiej postaci ma się przejawiać wpływ postępowania na interes prawny, czy obowiązek podmiotu uznawanego za stronę. Nie muszą to być - chociaż mogą - ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości, czy też inne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd, iż właściciel nieruchomości sąsiedniej, obojętne czy zabudowanej czy niezabudowanej, może powoływać się na potencjalny wpływ wywołany nielegalną zabudową na działce sąsiedniej (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 września 2014 r., II SA/Gd 382/14, Lex nr 1534120). Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy w pierwszej kolejności, że skarżący był uznany za stronę w niniejszym postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 50-51 p.b. przez organ I instancji. PINB począwszy od zawiadomienia o wszczęciu postępowania (z dnia 24.04.2014r.), przez zawiadomienie o przesłuchaniu świadka (z dnia 8.05.2014 r.), zawiadomienie o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów (z dnia 20 maja 2014 r.), po wydanie decyzji z dnia 29 maja 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i wydającej pozwolenie na wznowienie robót budowlanych uwzględniał w charakterze stron A. J. i E. J. – współwłaścicieli nieruchomości nr [...] sąsiadującej z działką nr [...], na której posadowiony jest przedmiotowy budynek mieszkalny. Zważyć należy, co stwierdził organ I instancji, a co jest bezsporne, iż postępowanie naprawcze w niniejszej sprawie zostało wszczęte i prowadzone z uwagi na istotne odstąpienie inwestorów B. i T. K. od ustaleń i warunków zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę decyzją Starosty [...] z dnia 12 listopada 2010 r., w zakresie zmiany usytuowania budynku, zmiany wielkości powierzchni zabudowy, zmiany szerokości, długości i wysokości budynku, zmiany kąta połaci dachowych, zmiany kubatury obiektu, zmiany wysokości i usytuowania otworów okiennych i drzwiowych, zmiany poziomu stropu nad garażem oraz zmiany układu elementów więźby dachowej. Szczególnie istotne zmiany z punktu widzenia skarżącego, którego działka sąsiaduje z terenem objętym przedmiotową zabudowę, dotyczą usytuowania i wysokości obiektu. Organ odwoławczy odmawiając skarżącemu przymiotu strony stwierdził, że w związku z tymi zmianami należało ocenić, czy aktualne usytuowanie budynku mieszkalnego na dz. nr [...] wpływa na działkę sąsiednią nr [...], a zatem, czy A. J. ma interes prawny w niniejszym postępowaniu. W ocenie Sądu już sama ta konstatacja, bez względu na dalsze wyjaśnienia organu odwoławczego w zakresie odległości przedmiotowego budynku w jego części mieszkalnej i garażowej, jest błędna. Zważyć należy, iż w przypadku postępowań, gdzie krąg stron jest ustalany na podstawie art. 28 k.p.a. związek pomiędzy wynikiem postępowania, a interesem prawnym czy obowiązkiem podmiotu może przewidywać jedynie potencjalną możliwość wpływu postępowania na interes prawny czy obowiązek podmiotu, nawet bez pewności jego zaistnienia. Nadto w świetle art. 28 k.p.a. wystarczająca dla posiadania przymiotu strony byłaby konstatacja co do możliwego ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości, czy też inne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Według sądu, właściciel nieruchomości sąsiedniej, obojętne czy zabudowanej czy niezabudowanej, może powoływać się na potencjalny wpływ wywołany samowolną zabudową na działce sąsiedniej. Realność takiego zagrożenia jest prawnie obojętna w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. powołany wyżej wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 września 2014 r., II SA/Gd 382/14, Lex nr 1534120). Jak wynika z powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., pozbawiając skarżącego prawa strony i umarzając postępowanie odwoławcze. Zarzuty podnoszone w trakcie postępowania legalizacyjnego, a dotyczące negatywnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość skarżącego nie powinny być przedmiotem oceny organu na etapie wstępnej oceny, czy odwołanie pochodzi od strony postępowania. Z tego względu w niniejszej sprawie do ustalenia, czy podnoszone przez skarżącego zarzuty są zasadne, wymagane będzie podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci licznych opinii. To do merytorycznej oceny przez organ nadzoru budowlanego winno należeć ustalenie, czy dokonanie przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (zatwierdzonych decyzją I-instancyjną PINB w K. z dnia 29 maja 2014 r.) miało istotnie negatywny wpływ na nieruchomość skarżącego, czy też m.in. odbyło się w sposób zgodny z przepisami i normami technicznymi. Z tego też względu, uznawszy, że organ odwoławczy nie miał podstaw do wykluczenia skarżącego z kręgu stron niniejszego postępowania naprawczego, Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów art. 28 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku.. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, kierując się normą zawartą w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej: p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i merytorycznie rozpozna sprawę. Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie 755 zł (500 zł – wpis od skargi, 240 zł – wynagrodzenie pełnomocnika i 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa). O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono zaś na podstawie art. 152 p.p.s.a. (pkt III wyroku).