II OSK 1060/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA Włodzimierz Ryms del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 568/14 w sprawie ze skargi L. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. II OSK 1060/15 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 26 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę L. Z. i uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w[...] , na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku L. Z. o wszczęcie postępowania w sprawie podjęcia działań zmierzających do usunięcia zagrożeń związanych z budową i utrzymaniem drogi – połączenia ul. [...] z granicą Gminy [...]– ul.[...] . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że przeprowadzono czynności kontrolne w sprawie połączenia pomiędzy ul. [...] w[...] , a działkami [...] – Gmina[...] , które nie wykazały podstaw do wszczęcia postępowania. Między ul. [...] a działkami [...] został wysypany tłuczeń, a przedmiotowe miejsce nie jest wyposażone w żadne instalacje, nie wykonano przepustów ani odwodnienia. Organ I instancji wskazał, że z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dalej P.b., wynika, że obiektem budowlanym jest także utwardzenie nawierzchni gruntu na działkach budowlanych, na które nie jest wymagane pozwolenia na budowę, choć wymaga to zgłoszenia. Tłuczeń nie stanowi materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Tego rodzaju rozsypanie kamienia nie podlega też nadzorowi organów administracji. Ponadto skarżący zamieszkuje w odległości 150 m od ww. miejsca, co powoduje, że nie przysługuje mu przymiot strony. Na ww. postanowienie zażalenie wniósł L. Z., wskazując, że nie zawiera ono uzasadnienia prawnego na poparcie stanu faktycznego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 24 października 2013 r. przeprowadzono kontrolę na ul. [...] w[...] , w wyniku której ustalono, że na działkach nr [...] dokonano nasypania tłucznia betonowego na istniejącym terenie (szerokość 5,0 m – 6,0 m). Działki te nie były wyposażone w żadne instalacje, nie wykonano przepustów, ani odwodnienia. Organ wskazał, że po otrzymaniu wniosku o wszczęcie postępowania w pierwszej kolejności należało zbadać, czy osoba wnosząca podanie ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie organu wnioskodawca wykazał jedynie interes faktyczny. Powoływanie się na szereg przepisów powszechnie obowiązujących, założeń planu miejscowego czy fakt korzystania z dojścia do szkoły przez jego dzieci nie stanowi bowiem o posiadaniu interesu prawnego. W myśl art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu niebędącego stroną w postępowaniu organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten należy zastosować, gdy w sposób oczywisty, bez prowadzenia procesu wykładni przepisów prawa materialnego, można ustalić brak interesu prawnego po stronie podmiotu wnoszącego podanie. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, co uzasadniało wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Organ II instancji uznał również, że rozsypanie kamienia w celu utwardzenia gruntu nie podlega nadzorowi ze strony organów administracji. Zobowiązanie się gminy do bieżącego utrzymania działek drogowych w zamian za udostępnienie dojazdu do terenu gminy nie świadczy o budowie drogi. Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł L. Z. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że bezsporne jest, że na działkach nr [...] w [...] wysypano tłuczeń betonowy. Ze znajdującego się w aktach sprawy porozumienia zawartego w dniu 8 lipca 2011 r. pomiędzy Gminą [...] a Miastem [...] wynika, że Gmina [...] zobowiązała się do bieżącego utrzymania drogi przebiegającej przez działki nr[...] . Zgodnie z treścią porozumienia droga ta stanowić miała drogę tymczasową o nawierzchni wzmocnionej tłuczniem betonowym i stanowi jedyny dojazd do terenów Gminy[...] , dla którego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia[...] września 2000 r. uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego terenów stanowiących częściowe obszary wsi[...] . Następnie, w wyniku aneksu z dnia 23 września 2013 r., treść porozumienia została zmieniona w ten sposób, że jego przedmiotem uczyniono działki[...] . W ocenie Sądu Wojewódzkiego podstawowym zagadnieniem w sprawie jest ustalenie, czy nasypanie tłucznia na ww. działkach stanowi roboty budowlane w rozumieniu P.b. W ocenie Sądu organy przedwcześnie uznały, że wykonane prace nie podlegają nadzorowi organów administracji, bowiem prace te nie stanowią robót budowlanych i w ich wyniku nie powstała droga. Rozważenia przez organy wymagało bowiem, czy w wyniku tych prac nie powstał innego rodzaju obiekt budowlany, taki jak np. budowla ziemna, wymieniona w art. 3 pkt 3 P.b. Sąd wskazał, że przez budowle ziemne należy m.in. rozumieć wszelkie wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem lub obiektem małej architektury wykonane z ziemi lub podobnego materiału, które są podobne do obiektów wymienionych w tym przepisie. W ocenie Sądu organy zbyt pobieżnie zbadały w niniejszej sprawie charakter prac wykonanych na spornych działkach. Dla prawidłowej oceny, czy wykonane zostały roboty budowlane prowadzące do powstania obiektu budowlanego niezbędne było zbadanie charakteru wykonanych prac. Tymczasem organ ograniczył się do stwierdzenia, że na działkach tych miało miejsce jedynie wysypanie tłucznia, co nie podlega nadzorowi organów administracji. Tymczasem do budowy spornej drogi użyto w ilości kilkuset ton betonu kruszonego, żużlu paleniskowego oraz szlaki, a roboty obejmowały również pracę równiarki oraz walca wibracyjnego. Zatem przeprowadzone roboty nie polegały jedynie na wysypaniu tłucznia, ale również jego utwardzeniu. Okoliczności te nie były przedmiotem oceny organu. Brak ustaleń w powyższym zakresie oznacza naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organy naruszyły także art. 61a § 1 k.p.a. Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych w zakresie wykonanych robót organ I instancji doszedł do przekonania, że żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną w postępowaniu. Tymczasem na wstępnym etapie rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania organ administracji przeprowadza badanie żądania pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących dopuszczalność wszczęcia postępowania. Gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma on przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ administracji zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie. Tylko w sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, organ administracji uprawniony jest do odmowy wszczęcia danego postępowania. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ I instancji dokonał natomiast oceny interesu prawnego skarżącego poza postępowaniem. Wskazał, że skarżący mieszka w odległości 150 m od ww. działek, co powoduje, że nie może on zostać uznany za stronę postępowania. Organ odwoławczy z kolei, w celu ustalenia interesu prawnego skarżącego, przeprowadził badanie treści księgi wieczystej. Organy podjęły zatem konkretne czynności celem ustalenia interesu prawnego skarżącego. Czynności te powinny jednak zostać podjęte w toku postępowania, celem zapewnienia skarżącemu prawa do czynnego w nim udziału. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r. skargę kasacyjną wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie organy nieprawidłowo uznały, że L. Z. nie jest stroną w sprawie, oraz że zgłaszane przez L. Z. roboty budowlane wykonane przez Gminę [...] na działkach drogowych - nr [...] na ul. [...] w [...] nie są robotami podlegającymi regulacjom P.b. i w związku z tym także z tego powodu postępowanie nie mogło zostać wszczęte, 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez bezpodstawny zarzut, że organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia ww. przepisów procedury administracyjnej. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] kwietnia 2014 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na działkach drogowych nr [...] dokonano nasypania tłucznia betonowego bez powiązania go z podłożem. Roboty budowlane polegające na wysypaniu na drogę sypkich materiałów, jak żwir, kamień, tłuczeń, nie podlegają reżimowi P.b. Z kolei ustalenie przez organ nadzoru budowlanego informacji o wzajemnym usytuowaniu działek, na które nasypano tłuczeń, w stosunku do działki skarżącego na podstawie ogólnodostępnej księgi wieczystej, które posłużyły do oceny, czy L. Z. jest stroną przedmiotowego postępowania, nie jest oceną interesu prawnego skarżącego poza postępowaniem. Te informacje są ogólnie dostępne i nie wymagają wiedzy specjalistycznej, a tym bardziej wszczynania postępowania administracyjnego przez nadzór budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się w pierwszej kolejności do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że organy orzekające przedwcześnie przyjęły, że L. Z. nie przysługuje interes prawny w żądaniu podjęcia przez organ nadzoru budowlanego działań zmierzających do usunięcia zagrożeń związanych z budową i utrzymaniem drogi – połączenia ul. [...] z granicą gminy [...] – ul.[...] . Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany został pogląd, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania może być wydane jedynie wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Zastosowanie tej instytucji powinno więc być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Odmowa wszczęcia postępowania powinna być więc ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji Akcentuje się, że wadliwe jest takie procedowanie, kiedy na etapie wstępnego badania wniosku organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające, bez możliwości zagwarantowania wnioskodawcy udziału w czynnościach procesowych. Organ nie ma uprawnienia na etapie wstępnym weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. Tylko we wszczętym już postępowaniu administracyjnym organ może dokonać oceny w zakresie prawa materialnego odnoszącego się do interesu podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania może nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od pomiotu niemającego legitymacji procesowej do jego złożenia (por. wyrok NSA z 8 października 2014 r. II OSK 745/13). W niniejszej sprawie organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania uznając m.in., że L. Z. nie ma interesu prawnego, by domagać się podjęcia przez organ nadzoru budowlanego czynności dotyczących prawidłowości wybudowania i użytkowania drogi. W uzasadnieniu takiego stanowiska wskazały, że owa droga nie oddziałuje na sytuację prawną L. Z., bowiem jego nieruchomości znajduje się w odległości 150 m od działki drogowej. Konkluzję taką potwierdził również organ odwoławczy, poprzedzając ją czynnościami wyjaśniającymi status prawny L. Z., polegającymi na badaniu treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, na której urządzona została sporna droga, jak również na ustaleniu w oparciu o zgromadzone dokumenty, że przysługuje mu służebność przechodu i przejazdu przez nieruchomość drogową. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że podstawą do ustalenia przymiotu strony jest art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny to interes, któremu przypisy prawa przyznają ochronę prawną. Źródłem regulacji prawnej tej ochrony są przepisy materialnego prawa administracyjnego, ale nie wyłącznie. Źródłem tego interesu, nadając mu rangę interesu prawnego, mogą być przepisy prawa cywilnego pozostające w związku z regulacją materialnego prawa administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzenie o braku interesu prawnego L. Z. jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, mimo uprzedniego podjęcia czynności przewidzianych przepisami prawa procesowego (tj. zbadanie treści księgi wieczystej nieruchomości drogowej, jak też zbadanie, czy skarżącemu przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, jakim jest służebność przechodu i przejazdu przez tę nieruchomość), stanowi naruszenie prawa. Zasadnie w tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie podjęcia czynności przewidzianych w przepisach P.b., podjęte zostało z naruszeniem art. 28 w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Odmowa przyznania jednostce interesu prawnego w stanie faktycznym wymagającym podjęcia czynności wyjaśniających jest działaniem z naruszeniem przepisów prawa. Inaczej rzecz ujmując w sytuacji, w której ustalenie interesu prawnego jednostki wymaga czynności wyjaśniających, takie czynności powinny być podejmowane z zapewnieniem jej udziału w toku wszczętego postępowania w sprawie, a nie w fazie wstępnej (por. wyroki NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2741/12, z dnia 8 września 2016 r., II OSK 2962/14). Powyższego stanowiska nie zmienia podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja, że księgi wieczyste są ogólnie dostępne i sprawdzenie ich treści nie wymaga specjalnych kompetencji. Były to bowiem czynności zmierzające do ustalenia, czy L. Z. przysługuje przymiot strony, a czynności takich należy dokonywać po uprzednim wszczęciu postępowania. Nie zmienia tej oceny również fakt, że czynności te podjął dopiero organ odwoławczy. Lakoniczne stwierdzenie organu I instancji, że nieruchomość L. Z. znajduje się w odległości 150 m od spornych działek nie jest wystarczające, by interesu prawnego mu odmawiać, zwłaszcza w kontekście faktu, że przysługuje mu ograniczone prawo rzeczowe - służebność przechodu i przejazdu przez działki stanowiące drogę. Drugą z podnoszonych w skardze kasacyjnej kwestii jest charakter robót wykonanych na spornej drodze. Tym niemniej należy podkreślić, że w skardze kasacyjnej organ nadzoru budowlanego zawarł jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Tymczasem Sąd I instancji w części uzasadnienia zaskarżonego wyroku odnoszącej się do charakteru robót budowlanych zarzucił organowi ich błędną kwalifikację, wskazując na przepisy materialne dotyczące m.in. budowli ziemnej (art. 3 pkt 3 P.b.). Innymi słowy Sąd Wojewódzki nie zakwestionował tego, że na drodze wysypano tłuczeń i go utwardzono. Zakwestionował jedynie kwalifikację tych robót na gruncie przepisów prawa materialnego. Znalazło to zresztą odzwierciedlenie w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku, w której Sąd I instancji wskazał m.in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tej kwestii szczegółowo, bowiem nieskuteczne jest kwestionowanie w skardze kasacyjnej wykładni przepisów materialnych poprzez stawianie zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Tym niemniej można wskazać, że rodzaj wykonywanych prac budowalnych oraz użytego sprzętu wymaga wyjaśnienia już po wszczęciu postępowania. Wówczas należy dokonać oceny, czy na wykonane prace było wymagane pozwolenie na budowę bądź zgłoszenie i czy ewentualnie istnieje podstawa materialnoprawna do rozpoznania zgłoszonego żądania w trybie administracyjnym. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.