II OSK 1525/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1800/14 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od R. K. na rzecz A. P.-B. kwotę 510 (pięćset dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę R. K. i uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2014 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu wyroku przytoczono następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. W ocenie organu, projekt budowlany budynku, usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr [...], która jest własnością A. P.-B., jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską w B. dnia 27 lutego 2008 r., jednakże pomimo zmiany projektu taras na dachu garażu w tym budynku nie spełnia wymagań określonych w § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), ponieważ taras jest przy granicy z działką sąsiednią. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora R. K., Wojewody Małopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty B. Organ odwoławczy zaakceptował ustalenia i oceny organu pierwszej instancji i stwierdził, że według projektu budowlanego taras jest przy granicy z działką sąsiednią, ponieważ zaprojektowane na dachu garażu nasadzenia nazwane "dachem zielonym" nie zmieniają usytuowania tarasu w stosunku do działki sąsiedniej, co jest niezgodne z § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. W skardze inwestor zarzucił naruszenie § 12 ust. 5 powołanego rozporządzenia, ponieważ przepis ten nie ma zastosowania w tej sprawie, a projekt budowlany zmieniony na wezwanie organu odpowiada wymaganiom określonym w rozporządzeniu. Uwzględniając skargę inwestora R. K., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzje odmawiające zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zostały wydane jedynie z powodu naruszenia § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, jednakże przepis ten nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy ściana budynku usytuowana jest bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przepis ten ma zastosowanie, gdy wymienione w nim elementy budynku "mają zawężać odległość pomiędzy ścianą posadowioną zgodnie z ust. 1 § 12 a granicą działki". W skardze kasacyjnej uczestnik postępowania A. P.-B. wskazał jako podstawy kasacyjne naruszenie przepisów art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a. w związku z art. 6 i 7 K.p.a., a także art. 35 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zasadnicze zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej sprowadzają się do tego, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał pełnej oceny legalności zaskarżonej decyzji, ponieważ w ogóle nie odniósł się do stanowiska uczestnika postępowania, który kwestionował zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ograniczył rozpoznanie sprawy do kwestii dotyczących usytuowania tarasu. Ponadto rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zostało oparte o błędną wykładnię § 12 ust. 5 pkt 1 powołanego rozporządzenia, który zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ma zastosowania w przypadku gdy budynek jest usytuowany bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Przytaczając takie podstawy kasacyjne uczestnik postępowania wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący R. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przytoczone w podstawach kasacyjnych zarzuty naruszenia wskazanych przepisów są trafne co uzasadnia uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zarzuty te w istocie rzeczy sprowadzają się do dwóch zasadniczych zagadnień. Po pierwsze, trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w szczególności art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji w żadne sposób nie odniósł się do stanowiska uczestnika postępowania A. P.-B., właściciela działki sąsiedniej w stosunku do działki inwestora, który kwestionował zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotyczyło to zarówno usytuowania budynku, jak i rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym. Stanowisko w tym zakresie uczestnik postępowania prezentował zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w toku postępowania sądowego, co znalazło wyraz w piśmie z dnia 26 lutego 2015 r. dołączonym do akt sprawy na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył stanowisko organu, który stwierdził zgodność inwestycji (projektu budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia 27 lutego 2008 r.), jednakże w żaden sposób nie odniósł się do tego stanowiska i nie dokonał oceny w tym zakresie, pomimo zarzutów podniesionych przez uczestnika postępowania co do zgodności inwestycji z ustaleniami planu. W takiej sytuacji ograniczenie oceny legalności decyzji tylko do kwestii dotyczącej stosowania § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z tego powodu, że tylko ten przepis był podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, oznacza wadliwe rozpoznanie sprawy. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest ocena legalności zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie, ale także odniesienie się do stanowiska stron i podnoszonych przez strony zarzutów. Skoro uczestnik postępowania podnosił zarzut, że projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było dokonanie oceny, czy w zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organ pierwszej instancji dokonał prawidłowych ustaleń w tym zakresie, a także dokonanie oceny, czy po uchyleniu decyzji Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2014 r. decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. w toku ponownego rozpoznawania sprawy, prawidłowo wyeksponowano jako zagadnienie wymagające rozstrzygnięcia jedynie kwestię dotyczącą tarasu i stosowania § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. Odniesienie się do zarzutów uczestnika postępowania było obowiązkiem Sądu pierwszej instancji, także wówczas gdy skargę na decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wniósł tylko inwestor, a jako powód wydania tej decyzji wskazano to, że taras na dachu garażu nie spełnia wymagań określonych w § 12 ust. 5 pkt 1 powołanego rozporządzenia. W skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, że zaskarżony wyrok i jego uzasadnienie może być rozumiany w ten sposób, że zawiera ocenę prawną, iż projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ takie stanowisko wyraziły organy obu instancji i Sąd pierwszej instancji tego stanowiska nie zakwestionował, pomimo zarzutów podnoszonych przez uczestnika postępowania. Po drugie, trafnie podniesiono w skardze kasacyjne, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni § 12 powołanego rozporządzenia przyjmując, że warunki techniczne określone w § 12 ust. 5 pkt 1 mają zastosowanie tylko w przypadku usytuowania budynku w stosunku do granicy z sąsiednia działką budowlaną w odległościach określonych w § 12 ust. 1, a nie mają zastosowania w przypadku gdy budynek jest usytuowany bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną zgodnie z § 12 ust. 2. Nie są przekonujące argumenty przytoczone przez Sąd pierwszej instancji, albowiem wykładnia tego przepisu przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oznaczałaby, że odległość tarasu w budynku oddalonym od granicy działki sąsiedniej nie może być mniejsza niż 1,5 m, natomiast w przypadku budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką taras budynku mógłby być bezpośrednio przy tej granicy. Celem przepisów § 12 rozporządzenia jest ochrona uprawnień właściciela działki sąsiedniej i z tego powodu warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 1 – 2b Prawa budowlanego, ograniczają inwestora. Usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią z tarasem, który jest w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy z działką sąsiednią, narusza korzystanie z działki sąsiedniej i z tego powodu warunek, o którym mowa w § 12 ust. 5 pkt 1 ma zastosowanie także do budynku sytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Z uwagi na zarzuty podniesione przez inwestora w skardze konieczne było dokonanie przez Sąd pierwszej instancji oceny, czy zmieniony projekt budowlany w części dotyczącej tarasu spełniał warunek określony w § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, albowiem, zdaniem inwestora, taras na dachu garażu budynku został odsunięty na wymaganą odległość od granicy działki. Takie oceny, z powodu błędnej wykładni tego przepisu, Sąd pierwszej instancji nie dokonał. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.