II OSK 1872/15

Dnia 23 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 37/15 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 37/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w K. z dnia [...] października 2014 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w W. umorzył postępowanie w sprawie zgodności realizacji obiektu z zatwierdzoną dokumentacją i ostateczną decyzją Starosty W. z dnia [...] lutego 2012 r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości G.. Odwołanie od ww. decyzji złożyła M. F.. Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy ocenił, że inwestor przy budowie ww. budynku nie dokonał takich odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, które można by zakwalifikować jako istotne. W ocenie organu, wykonanie dodatkowych otworów okiennych w ścianie budynku nie narusza przepisów dotyczących odległości budynku z otworami drzwiowymi lub okiennymi od granicy (odległość od działki sąsiedniej wynosi ponad 4 m). Zmiana przeznaczenia poddasza użytkowego na nieużytkowe również nie może zostać poczytana za istotne odstępstwo, gdyż nie wpłynie na statykę budynku, natomiast zmniejszy jedynie metraż powierzchni użytkowej, która będzie mogła zostać wykorzystana przez inwestora jako część gospodarcza budynku. Organ uznał także, że wykonanie jednego podciągu w miejscu projektowanych słupów w części garażowej obiektu spełnia wymogi statyczne i nie doprowadziło do zmian konstrukcyjnych w zakresie obciążenia obiektu i nośności. Natomiast zmiana układu pomieszczeń w parterowej części gospodarczej obiektu nie dotyczyła przesunięcia ścian nośnych, a jedynie ścian działowych, zatem również tych robót budowlanych, w ocenie WINB, nie można zakwalifikować jako odstępstwa istotnego. Przy czym z projektu budowlanego nie wynika aby ww. budynek ograniczał się do garażowania jedynie samochodów osobowych, co może nastąpić zgodnie z projektem zarówno w części garażowej, jak i gospodarczej. A zatem przeznaczenie budynku gospodarczego będzie zgodne z § 3 pkt 8 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Każda zatem zmiana sposobu użytkowania części gospodarczej obiektu wymagać będzie od inwestora podjęcia stosownych działań. Ponadto podkreślono, że aktualnie zgodnym z prawem stanem obiektu będzie stan wskazany w dokumentacji projektowej przedłożonej przez inwestora do zgłoszenia o zakończeniu budowy, wobec której PINB nie wniósł sprzeciwu. Ta dokumentacja też w przyszłości będzie stanowiła odniesienie dla kolejnych ewentualnych robót budowlanych podejmowanych przez inwestora w budynku. W ocenie organu odwoławczego, nie jest zatem zasadnym nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, gdyż obiekt budowlany został wykonany bez istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę. Natomiast organ odwoławczy zgodził się z podnoszonymi zarzutami odwołania w zakresie pominięcia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego (tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), na podstawie których oparto rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania administracyjnego. Jednak nie jest to wada, która powinna prowadzić do uchylenia decyzji PINB, ponieważ materialnoprawne podstawy rozstrzygnięcia można wywnioskować na podstawie materiału dowodowego i uzasadnienia decyzji. Mając zatem na uwadze, że stan faktyczny sprawy nie wypełnia normy art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, zdaniem WINB, właściwym jest umorzenie sprawy jako bezprzedmiotowej (por. wyrok NSA z 7 lutego 2012 r., II OSK 2234/10; wyrok WSA w Lublinie z 23 października 2012 r., II SA/Lu 733/12). Odnosząc się do zarzutów stron stwierdzono, że WINB w zakresie swojej właściwości uwzględnił je w niniejszym rozstrzygnięciu, a w pozostałym zakresie uznał, że nie mają one wpływu na merytoryczne rozpoznanie sprawy. W rezultacie organ odwoławczy ustalił, że przedmiotowy obiekt został wykonany bez istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją Starosty, a w konsekwencji, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. F., podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 36a i 51 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 6 i art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez ich niezastosowanie oraz art. 105 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca wniosła o uchylenie wszystkich wydanych do chwili obecnej w sprawie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji celem rozpatrzenia zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 37/15, oddalając skargę, wskazał na istotę umorzenia postępowania wynikającą z art. 105 § 1 K.p.a. (por. wyroki NSA: z 21 lutego 2006 r., I OSK 967/05; z 23 stycznia 2006 r., II SA 428/01). Mając to na względzie Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie wskazano na brak podstaw prawnych do orzekania w sprawie z uwagi na brak przedmiotu postępowania – bowiem nie stwierdzono istotnych nieprawidłowości w sprawie budowy ww. gospodarczo-garażowego. Co prawda, w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono dokonanie przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, jednak organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że nie można było ich zakwalifikować do odstępstw istotnych, o jakich mowa w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Dokonane zmiany nie dotyczą wskazanego w ww. przepisie zakresu zmian. Organ zauważył, że zgodnie z art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego kwalifikacji odstępstw dokonuje projektant i kwalifikacja taka przez organ została uzyskana. W ocenie Sądu, organy wypełniły obowiązki w zakresie oceny dokonanych zmian. Sąd podzielił także stanowisko organu II instancji, że kwalifikacji, o której mowa w art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego dokonuje projektant zarówno w sytuacji zamierzonego odstąpienia, jak i wtedy, gdy to odstąpienie już nastąpiło. Jest to związane z ustalonym w art. 20 Prawa budowlanego obowiązkiem projektanta – sprawowania nadzoru autorskiego na żądanie inwestora lub właściwego organu. W tej zaś sprawie organ nadzoru budowlanego taką kwalifikację uzyskał od autora projektu. Sąd podkreślił, że wbrew zarzutom dokonane przez inwestora zmiany, polegające na wykonaniu dodatkowych otworów okiennych w ścianie budynku, nie naruszają przepisów dotyczących odległości budynku z otworami okiennymi od granicy, a także zmiana przeznaczenia poddasza użytkowego na nieużytkowe oraz wykonanie jednego podciągu w miejscu projektowanych słupów w części garażowej obiektu, a także zmiana układu pomieszczeń w części parterowej dotycząca przesunięcia ścian działowych nie są zmianami istotnymi, których wystąpienie uzasadniałoby nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, nienasuwającym żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a także aktualną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego – nie można za istotne uznać takich zmian lub przeróbek, które nie powodują zmian konstrukcyjnych zrealizowanego obiektu w zakresie jego obciążenia i nośności. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd wskazał, że w przeważającym zakresie stanowią one powtórzenie argumentacji zawartej w odwołaniu od decyzji organu I instancji, do których wyczerpująco ustosunkował się WINB w zaskarżonym rozstrzygnięciu, którego zasadność Sąd w całości podziela. Podnoszone zarzuty pod adresem decyzji o warunkach zabudowy, pozostają poza zakresem badanej sprawy, bowiem niniejsze postępowanie nie dotyczyło wskazanych kwestii. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został właściwie oceniony, a mające zastosowanie w sprawie przepisy prawidłowo zastosowane. Jednocześnie Sąd wskazał, że nie dopatrzył się w sprawie takich naruszeń procedury i prawa materialnego, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji, czy też stwierdzeniem jej nieważności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła M. F., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 36a i art. 51 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie, a także art. 71a tej ustawy w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że skarga kasacyjna zawiera wady konstrukcyjne w zakresie sformułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. sformułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego powinno prowadzić do wykazania błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Jednak w tej sprawie w podstawie prawnej zarzutu skargi kasacyjnej wskazano na artykuły Prawa budowlanego, które składają się z konkretnych jednostek redakcyjnych zawierających różne przepisy, których częściami składowymi są różne normy prawne. W zarzucie skargi kasacyjnej nie sprecyzowano, o które konkretnie przepisy chodzi, co oznacza, że w tym zakresie tak sformułowany zarzut nie poddaje się instancyjnej kontroli. Jak bowiem wyżej wskazano Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, które wyznaczają sformułowane zarzuty. Co prawda, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na art. 36a ust. 1 i 5 Prawa budowlanego, jednak te jednostki redakcyjne przywołano w kontekście odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Jednak przedmiotem niniejszej sprawy nie była kwestia udzielenia pozwolenia na użytkowanie ww. budynku, czy też zmiana sposobu użytkowania (o czy w ogólności stanowi art. 71a Prawa budowlanego), lecz postępowanie administracyjne mające na celu zbadanie, czy w ww. budynek został zrealizowany zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. W kontekście normy wynikającej z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego ustaleniu w tej sprawie wymagało, czy przedmiotowy obiekt zrealizowano z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę. W skardze kasacyjnej nie wykazano aby ocena Sądu I instancji w tym zakresie była wadliwa. Strona skarżąca kasacyjnie odwołała się bowiem do orzeczenia NSA o sygn. akt II OSK 1375/11, w którym wyrażono pogląd co do konieczności uwzględnienia interesu osób trzecich. Jednak w tej sprawie oceniono, że dokonane zmiany nie mają wpływu na naruszenie takich interesów osób trzecich. Zachowano bowiem odległość otworów okiennych i drzwiowych budynku od granicy działki sąsiedniej, zaś inne wykonane odstępstwa dotyczyły zmian w obrębie samego budynku (stwierdzony brak zmiany jego wielkości), a nie projektu zagospodarowania terenu działki inwestora. A skoro tak, to brak ewentualnej wypowiedzi Sądu I instancji w tym zakresie nie mógł stanowić naruszeniu prawa, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zmienia tej oceny okoliczność jak faktycznie jest wykorzystywany przedmiotowy budynek, ponieważ stosowna ocena w tym zakresie nie mieści się w granicach przedmiotowej sprawy, o jakich stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Powtórzenia wymaga, że granice tej sprawy wyznaczają normy prawa materialnego odnoszące się do kwestii "istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę", a więc art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Przedmiotowa sprawa nie dotyczy zatem podnoszonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii zmiany sposobu użytkowania, o czym w ogólności stanowi art. 71a Prawa budowlanego. A zatem w okolicznościach tej sprawy bez znaczenia jest czy ww. budynek wykorzystywany jest faktycznie jako baza dla samochodów ciężarowych TIR-ów). Określona ocena w tym zakresie może zostać wypowiedziana ewentualnie w odrębnym postępowaniu prowadzonym właśnie w trybie art. 71a Prawa budowlanego. Ponadto na uwagę zasługuje, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentuje się, że w niniejszej sprawie nie można było uznać aby postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Jednak to wyjaśnienie w żaden sposób nie koresponduje z treścią zarzutu skargi kasacyjnej, który nie nawiązuje do art. 105 § 1 K.p.a., na podstawie którego umorzono postępowanie w sprawie. Nie zmienia to faktu, że naruszenie Sądu I instancji i organów obu instancji w zakresie wyjaśnienia istoty zastosowania w okolicznościach tej sprawy art. 105 § 1 K.p.a. nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zastosowany w niniejszej sprawie art. 105 § 1 K.p.a. miał charakter materialnoprawny, a mianowicie brak stwierdzenia istotnych odstępstw, co – jak trafnie wskazuje strona skarżąca kasacyjnie – nie mogło prowadzić do stwierdzenia, że sprawa jest bezprzedmiotowa. Nie zmienia to jednak faktu, że z uwagi na ustalenia stanu faktycznego sprawy prawidłowo zastosowano w tej sprawie art. 105 § 1 K.p.a. i umorzono postępowanie, co powinien Sąd I instancji i organy administracyjne powiązać z brakiem stwierdzenia wystąpienia istotnych odstępstw, a więc tym samym brakiem podstaw do wydania jakiegokolwiek obowiązku wynikającego z art. 50-51 Prawa budowlanego. W przypadku prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, jeżeli organy nadzoru budowlanego uznają, że nie doszło do naruszenia przepisów i wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami nie wydają decyzji merytorycznej, ale decyzję formalną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., gdyż brak jest w takim przypadku podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawaniu decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora (por. wyrok NSA: 3 kwietnia 2014 r., II OSK 2644/12ł z 28 listopada 2012 r., II OSK 1351/11). Takie też stanowisko zaakceptowano w piśmiennictwie (por. Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, LexisNexis, Warszawa 2014, s. 688). Wynika to z tego, że art. 50-51 Prawa budowlanego nie wskazują jak w przypadku stwierdzenia braku naruszenia prawa organ nadzoru budowlanego powinien zakończyć postępowanie naprawcze, tj. jakie powinien wydać konkretne rozstrzygnięcie. W takiej właśnie sytuacji dopuszczalne jest umorzenie postępowania administracyjna, czego legalność niewadliwie ocenił Sąd I instancji. Co prawda, w tym zakresie istnieje w orzecznictwie pogląd przeciwny (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2007 r., II OSK 167/06), jednak okoliczność ta nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy skoro i tak w niniejszej sprawie nie podważono oceny, zgodnie z którą inwestor nie dokonał istotnych odstępstw od udzielnego pozwolenia na budowę. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.