III SA/Gd 37/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 8 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w postaci bezpłatnych posiłków uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 listopada 2013 r. nr [...]. P. G. pismem z dnia 9 października 2013 r. złożył w ośrodku pomocy wniosek o przyznanie mu bezpłatnych obiadów w barze "P." przy ul. [...] w S.. Prezydent Miasta decyzją z dnia 7 listopada 2013 r. nr [...], działając na podstawie m.in. art. 7, art. 8 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 36 pkt 2j, art. 48 ust. 4, art. 100, art. 106, art. 107, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) oraz art. 5, art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r. nr 267 poz. 2259 ze zm.) odmówił P. G. pomocy w postaci przyznania posiłków w barze "P.". W uzasadnieniu organ w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy ustalił, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i utrzymuje się z renty socjalnej w wysokości 610,33 zł, zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł oraz ½ dodatku mieszkaniowego w wysokości 94,68 zł. Łączny dochód wynosi 858,01 zł. Mieszka razem z matką w trzypokojowym mieszkaniu wyposażonym w gaz, wodę i energię elektryczną. Ośrodek udzielił mu pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości 300 zł na zakup kuchenki gazowej. Po rozpoznaniu odwołania P. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 stycznia 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę do Sądu na powyższą decyzję wniósł P. G.. Twierdził, że zaskarżona decyzja jest dla niego niekorzystna. Wniósł o przyznanie mu m.in.: bezpłatnych obiadów w barze "P." oraz paczek żywnościowych. Wyrokiem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 294/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 stycznia 2014 r., z uwagi na okoliczność, że w dacie złożenia przez P. G. wniosku o przyznanie bezpłatnych obiadów obowiązywała uchwała Rady Miejskiej z dnia 3 marca 2010 r., nr [...] w sprawie: podwyższenia kryterium dochodowego oraz ustalenia odpłatności za pomoc udzieloną w zakresie dożywiania dla osób i rodzin, których dochód przekracza kryterium dochodowe w ramach realizacji zadań własnych gminy w latach 2010 – 2013, której organ odwoławczy przy rozstrzyganiu sprawy nie wziął pod uwagę. Zgodnie z jej treścią (§ 1 ust. 1) pomoc w formie dożywiania oraz posiłku osobom jego pozbawionym, o których mowa w art. 3 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" może być przyznana nieodpłatne, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 200% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy nie zastosował zatem właściwych przepisów prawa materialnego. Z uwzględnieniem powyższego Sąd wskazał, iż organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę winien rozważyć, czy organ pierwszej instancji, pomimo wiedzy o nieprzekroczeniu przez odwołującego kryterium dochodowego zasadnie odmówił mu przyznania pomocy w formie darmowych posiłków. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 października 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że skoro zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej to 542 zł, to jego podwyższenie uchwałą Rady Miejskiej z dnia 3 marca 2010 r. umożliwia przyznanie bezpłatnej pomocy w formie posiłku osobom, których dochód nie przekracza kwoty 1084 zł. Organ wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie odwołujący utrzymuje się z dochodu w łącznej wysokości 858,01 zł (renta socjalna z ZUS w wysokości 610,33 zł, zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł oraz 1/2 dodatku mieszkaniowego w wysokości 94,68 zł), nie przekracza zatem kwoty dopuszczającej przyznanie pomocy we wnioskowanej przez niego formie. Badając natomiast zasadność odmowy przyznania odwołującemu pomocy w formie darmowych posiłków przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy podkreślił, że w myśl art. 48 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. W tym kontekście wyjaśnić należy, że własnym staraniem nie może sobie zapewnić posiłku osoba, która albo nie ma możliwości technicznych do sporządzenia posiłku (np. brak kuchenki) albo też z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie przyrządzić sobie posiłku. Zdaniem Kolegium P. G. jest sprawnym fizycznie człowiekiem, a w trzypokojowym mieszkaniu, w którym mieszka, jest kuchnia z dostępem do gazu. Organ pierwszej instancji przyznał odwołującemu środki wystarczające na zakup i montaż sprawnej technicznie kuchenki (decyzja z dnia 7 listopada 2013 r., nr [...]). W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do przyjęcia, że odwołujący nie może sobie zapewnić własnym staraniem posiłku. Otrzymał on już bowiem stosowną do sytuacji pomoc, a jest na tyle sprawnym człowiekiem, by móc pomoc tę wykorzystać do przyrządzenia sobie posiłków. W tym kontekście wskazać należy, że zgodnie z celem pomocy społecznej wnioskodawca w pierwszej kolejności powinien przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność samodzielnego ich pokonania stanowi przesłankę włączenia się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma bowiem charakter uzupełniający. Zadaniem organów pomocy społecznej nie jest trwałe wyręczanie osób w zaspokajaniu ich potrzeb bytowych, ale udzielanie pomocy po to, aby jak najszybciej osoby te były w stanie potrzeby te zaspokajać samodzielnie. Organ pierwszej instancji umożliwił odwołującemu zakup sprawnej kuchenki, by mógł on przyrządzać sobie ciepłe posiłki wykorzystując własne możliwości. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że odwołujący jest osobą która nie może własnym staraniem zapewnić sobie jednego gorącego posiłku dziennie. Skargę do Sądu wniósł P. G. podnosząc, iż nie jest w stanie sam przyrządzić sobie gorących posiłków ze względu na schorzenia, na które choruje - epilepsję, zespół paranoidalny, zaburzenia lękowo-depresyjne i zwyrodnienie kręgosłupa z ograniczoną dysfunkcją ruchu. Wskazał, że wielokrotnie dochodziło do niebezpiecznych wypadków podczas codziennych czynności w związku z kontaktem z gazem, prądem, ogniem i gotującą wodą. Wyjaśnił również, że wymaga wsparcia i pomocy osoby drugiej w codziennym życiu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2012 r., poz.270 ), dalej zwanej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że zadaniem pomocy społecznej, w świetle art. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( tj. z 2013 r. Dz. U., poz. 182 ze zm.), jest umożliwianie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ma za zadanie także działać prewencyjnie, czyli nie dopuszczać do powstawania trudnych sytuacji życiowych w przyszłości. Potrzeby, których osoby lub rodziny nie są w stanie zaspokoić we własnym zakresie powinny być uwzględniane przez organy udzielające pomocy, jeśli mieszczą się w możliwościach organów, zależących głównie od posiadanych środków finansowych. W miarę możliwości organy powinny uwzględniać potrzeby wszystkich tych, którzy spełniają ustawowo określone warunki do otrzymania pomocy. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ powinien kierować się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2007r., sygn. I OSK 1464/06, LEX nr 299415). Zgodnie z art. 48 ust. 1 u.p.s. osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona. Stosownie zaś do zapisu ust. 4 tego artykułu pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 października 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 7 listopada 2013 r. o odmowie przyznania P. G. pomocy w postaci przyznania posiłków w barze "P.". Przedwczesne jest wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji stanowisko, że skoro skarżący otrzymał już stosowną pomoc na zakup kuchenki gazowej w wysokości 300 zł i jest człowiekiem sprawnym fizycznie na tyle, że może pomoc tę wykorzystać do przyrządzenia sobie posiłków, to nie jest osobą, która zasługuje na pomoc w postaci jednego gorącego posiłku dziennie. Analizując akta sprawy Sąd uznał, że organy obu instancji nie zebrały i rozważyły niezbędnego materiału dowodowego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Realizację tych celów zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym w art. 77 § 1 k.p.a., na podstawie którego organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z akt sprawy wynika, iż P. G. jest osobą co prawda sprawną fizycznie, jednakże chorującą na wiele schorzeń takich jak: nadciśnienie, epilepsja i zespół paranoidalny tj. zaburzenia lękowo-depresyjne. Jak wskazał skarżący w skardze do Sądu, ze względu na swoje schorzenia nie jest on w stanie sam przyrządzić sobie gorących posiłków. Wyjaśnił również, że niejednokrotnie dochodziło już do niebezpiecznych wypadków podczas codziennych czynności w związku z kontaktem z gazem, prądem, ogniem i gotującą wodą. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie organy pomocy społecznej winny były zbadać, czy istotnie P. G. jest człowiekiem w sprawnym w stopniu umożliwiającym gotowanie na kuchni gazowej. Stanowisko organów, że otrzymanie przez skarżącego pomocy na zakup kuchenki w wysokości 300 zł wyklucza przyznanie mu świadczenia w postaci ciepłego posiłku, powinno zostać poprzedzone ustaleniem, czy wnioskodawca z uwagi na swoje schorzenia i stan zdrowia jest w stanie w ogóle sam przygotowywać sobie ciepłe posiłki i czy korzystanie przez niego z kuchni gazowej nie powoduje zagrożenia dla zdrowia i życia nie tylko jego ale i osób trzecich. Trudno wykluczyć, że przyznanie w przeszłości zasiłku celowego na zakup kuchenki mogło być przedwczesne, gdyby okazało się, że skarżący nie powinien z niej w ogóle korzystać. Rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego organ zobowiązany jest ustalić, czy wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy w tym zakresie. Tym samym powinien w tym zakresie przeprowadzić, zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, postępowanie wyjaśniające, które powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w wydanym rozstrzygnięciu. Stanowisko organu pomocy społecznej co do przyznania lub odmowy przyznania świadczenia pieniężnego z zakresu pomocy społecznej przybiera formę decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Nie oznacza to jednak, że organ ma w tym względzie pełną dowolność. Forma i rodzaj świadczenia powinny być bowiem dostosowane odpowiednio do konkretnych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Uzasadnienie decyzji, które jest jednym z jej elementów (art. 107 § 1 k.p.a.), powinno stwarzać możliwość kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia bądź sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie w szczególności przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Tymczasem w uzasadnieniach decyzji organów orzekających obu instancji zabrakło przekonywujących, znajdujących oparcie w materiale dowodowym rozważań odnośnie sytuacji zdrowotnej skarżącego. Organy skupiły się wyłącznie na fakcie, iż skarżący nie przekroczył kwoty dopuszczającej przyznanie pomocy we wnioskowanej przez niego formie, jednakże otrzymał już pomoc na zakup kuchenki gazowej i w związku z tym jest on w stanie sam przygotować sobie codzienne posiłki, zapominając o konieczności rozważenia okoliczności związanych ze stanem zdrowotnym skarżącego oraz jego ewentualnym uprawnieniem do ubiegania się o pomoc. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organy wydając decyzję nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając zatem ponownie sprawę organy powinny podjąć zgodne z prawem działania nakierowane na ustalenie przede wszystkim sytuacji rodzinnej i zdrowotnej skarżącego, a w szczególności ustalenie, czy faktycznie stan zdrowia skarżącego umożliwia mu samodzielne przyrządzanie gorących posiłków przy użyciu kuchni gazowej. Konieczne będzie także rozważenia treści zaświadczenia lekarskiego, które skarżący dołączył do skargi, zgodnie z którym "brak możliwości przyrządzania posiłków". Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 listopada 2013 r..