II SA/Go 833/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M.P. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał M.P. doprowadzenie do stanu poprzedniego budynek mieszkalny przy ul. [...], w którym wykonano dwa otwory okienne w ścianie zlokalizowanej w granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ewidencyjny [...], poprzez wykonanie następujących robót budowanych: likwidację dwóch otworów okiennych (jedno w parterze oraz jedno w poziomie poddasza mieszkalnego) od strony sąsiedniej działki budowalnej nr [...], ze względu na naruszenie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, DZ.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690). Decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) – dalej w skrócie –P.b. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzone w dniu [...] pażdziernika 2013 r. oględziny budynku mieszkalnego przy ul. [...] doprowadziły do ujawnienia wykonania szeregu robót budowlanych, na które nie uzyskano wymaganego pozwolenia na budowę. Ustalono, że przedmiotowy budynek jest obiektem wolnostojącym, parterowym z poddaszem w części mieszkalnym. Obiekt został wzniesiony przed 1945 r. w metodzie tradycyjnej murowanej. W obiekcie wykonano m.in. dwa otwory okienne w ścianie od strony działki nr [...]; jedno w parterze ( pomieszczenie kuchni) drugie w poziomie poddasza (pomieszczenie pokoju) w odległości niezgodnej z obowiązującymi przepisami techniczno – budowlanymi w zakresie odległości od budynku sąsiedniego. Inwestorem wykonanych prac była M.P., a przeprowadzone zostały w latach 2002 – 2007. Według wyjaśnień inwestorki okno w parterze budynku zawsze istniało, natomiast w 2002 r. podczas elewacji budynku wymieniono stolarkę okienną na wyższą o około 10 cm, z zachowaniem nadproża. Okno w poddaszu powstało z dwóch mniejszych otworów. Stan poprzedni może odzwierciedlać szczyt budynku przeciwległej elewacji. Dalej organ wskazał, że stwierdzone podczas kontroli roboty budowlane, zgodnie z art. 28 P.b., wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Brak ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę na prowadzenie robót budowlanych stanowi sytuację wykonania tych robót w warunkach samowoli budowlanej. Organ podniósł, że ustalona lokalizacja ściany budynku z otworami okiennymi – od strony dz. nr [...], stanowi naruszenie przepisów techniczno – budowlanych. Zgodnie z treścią § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury (DZ.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690) budynki na działce budowalnej należy sytuować od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. W toku postępowania M.C. przedłożył do akt dowód w postaci fotografii budynku, przed dokonaniem jego przebudowy. Wynika z nich, że w ścianie szczytowej budynku, zarówno na wysokości poddasza, jak i parteru nie było otworów okiennych. Wykonane prace budowlane organ zakwalifikował jako przebudowę budynku. W celu doprowadzenia przebudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem organ nakazał likwidację dwóch otworów okiennych od strony działki nr [...]. Od powyższej decyzji M.P. wniosła odwołanie. Strona wskazała, że przedmiotowe otwory okienne w ścianie szczytowej – północnej budynku istniały od początku jego istnienia, podobnie jak w ścianie południowej. W toku remontu i docieplenia tej ściany oraz zmiany sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne wymieniła zniszczone okna z dostosowaniem wymiarów do standardowych nowych okien. Zdaniem strony zmiana gabarytów istniejących otworów okiennych, celem dostosowania ich do wymiarów okien, to nie to samo co wykonanie nowych otworów okiennych w ślepej ścianie, dlatego żądanie przywrócenia do stanu poprzedniego przez likwidację - zamurowanie otworów okiennych - nie odpowiada stanowi faktycznemu istniejącemu od początku danego obiektu. Na potwierdzenie twierdzeń, że w ścianie północnej budynku od początku istniały otwory okienne strona przedłożyła oświadczenie C.P., zdjęcia satelitarne obrazujące stan przed 1945 r., oraz zdjęcia ściany przeciwległej. Decyzją z dnia [...] pażdziernika 2014 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nakazał M.P. doprowadzić do stanu poprzedniego budynek mieszkalny przy ul. [...] poprzez zamurowanie dwóch otworów okiennych (jedno w parterze oraz jedno w poziomie poddasza mieszkalnego) w ścianie usytuowanej w granicy działki gruntu nr [...], od strony sąsiedniej działki budowlanej o numerze ewidencyjnym [...] przy ul. [...], ze względu na naruszenie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury DZ.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Roboty budowlane należy wykonać zgodnie ze sztuką budowlaną, pod nadzorem osoby uprawnionej i zgodnie z zasadami bezpieczeństwa i higieny pracy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że stwierdzona w sprawie przebudowa otworów okiennych, w wyniku której uzyskano otwory okienny o nowych parametrach metrycznych stanowi przebudowę obiektu, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 7 P.b. przebudowę obiektu budowlanego można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast wykonywanie robót budowlanych w powyższym zakresie bez wymaganego pozwolenia na budowę, niezależnie od daty ich wykonania, stanowi przypadek o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b., co z kolei wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 P.b. Za okoliczność bezsporną uznał organ II instancji to, że inwestorka wykonała dwa otwory okienne w ścianie północnej budynku, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zdaniem WINB istniejąca sytuacja, polegająca na wykonaniu dwóch otworów okiennych w ścianie budynku usytuowanej w granicy z sąsiednią działką budowlaną, w sposób rażący narusza wymagania określone w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.). W konsekwencji jedynym sposobem doprowadzenia istniejącej sytuacji do stanu zgodnego z prawem jest likwidacja przedmiotowych otworów okiennych poprzez ich zamurowanie. Wykonanie tego obowiązku spowoduje doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że ustawodawstwo polskie obowiązujące w rozpatrywanym zakresie, począwszy do 1928 r. nie przewidywało i nie przewiduje możliwości wykonania otworów okiennych bądź drzwiowych w ścianie budynku usytuowanej na granicy działki. Organ stwierdził, że istniejąca sytuacja narusza przepisy techniczno – budowlane począwszy od jej zaistnienia, niezależnie od daty wykonania otworów. Zdaniem organu, bez wpływu na powyższą ocenę pozostają twierdzenia strony, że otwory okienne istniały od początku wybudowania budynku. Organ odwoławczy zaznaczył, że zakres zmian wynikających z jego rozstrzygnięcia ma charakter korygujący rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie przez PINB. Zmiana decyzji organu I instancji nie zmienia sytuacji prawnej M.P. w danej sprawie. Marginalnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania podjął starania w celu jednoznacznego ustalenia stron postępowania. Pomimo wystąpienia do innych organów administracji publicznej nie udało się ustalić aktualnych adresów zamieszkania niektórych stron postępowania. W ocenie WINB okoliczność ta pozostaje bez wpływu na zgodność z prawem niniejszego rozstrzygnięcia. Od powyższej decyzji WINB M.P. wniosła skargę, domagając się jej uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, 77 § 1 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie czy otwory okienne w ścianie od strony działki gruntu nr [...] znajdowały się chwili wybudowania budynku (rok 1945), pomimo tego, że skarżąca załączyła do odwołania fotografie, z których wynika że istniały one od chwili powstania budynku. Dalej skarżąca zarzuciła sprzeczność istotnych ustaleń organu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, polegającą na nakazaniu doprowadzenia do stanu poprzedniego budynek mieszkalny poprzez zamurowanie dwóch otworów okiennych, podczas gdy prawidłowa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego doprowadziłby organ do uznania, że w poprzednim stanie wskazane otwory istniały. Następnie skarżąca zarzuciła naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez dokonanie błędnej subsumpcji do ustalonego stanu faktycznego, będący wynikiem błędnego przyjęcia, że wskazany przepis może zostać zastosowany, gdyż usytuowanie okien w danej ścianie naruszało wskazany przepis rozporządzenia od daty wybudowania obiektu (1945 r.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badanie pod tym kątem zaskarżonej decyzji doprowadziło do uznania przez Sąd, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., który znajduje zastosowanie do samodzielnie zrealizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 w.w. ustawy. Przepis ten odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 ustawy i znajduje zastosowanie także do robót budowlanych także zakończonych (art. 51 ust. 7). Przepisy art. 51 stanowią kontynuację rozwiązań legislacyjnych przyjętych w art. 50 i powinny być interpretowane wespół z przepisami art. 50. Regulacja art. 51 ust. 1 dotyczy trzech alternatywnych przypadków: 1) samowolnych robót budowlanych których nie można zalegalizować, 2) samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji, 3) istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jeżeli w wyniku prowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa, właściwy organ jest zobowiązany wydać decyzję nakazującą przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 ). Decyzja taka kończy postępowaniem legalizacyjne. Należy dodać, że rozbiórkę (przywrócenie do stanu poprzedniego) można nakazać w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten ma bowiem charakter restytucyjny, a nie represyjny (karzący z nawiązką ponad to, co zostało wybudowane z naruszeniem prawa). Jego istotą jest przywrócenie obiektu do poprzedniego stanu. Jeżeli natomiast w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że możliwe jest doprowadzenie przeprowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas właściwy organ jest zobowiązany nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, przy czym chodzi tu o czynności faktyczne, naprawiające ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych. Zrozumiałym jest, że orzekając na postawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, organ poczynił wnikliwe ustalenia co do tego, jak przedstawiał się stan faktyczny danego obiektu, przed samowolnym wykonaniem robót budowlanych, będących przedmiotem postępowania naprawczego. Jak wyżej podniesiono istotą danego postępowania jest bowiem przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Ustalenia w przedmiocie stanu obiektu, przed wykonaniem w nim samowoli budowlanej, pozwolą również na określenie zakresu robót przeprowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę, co ma w sprawie znaczenie zasadnicze. Pamiętać należy, że postępowaniem naprawczym można bowiem objąć tylko roboty budowlane wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (zgłoszenia). W kontekście poczynionych uwag o charakterze ogólnym, przyjdzie stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie organ administracyjny nie poczynił jednoznacznych ustaleń co do stanu budynku przed jego przebudową. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że przebudowa obiektu, polegająca na wykonaniu dwóch otworów okiennych w ścianie budynku od strony działki nr [...], nastąpiła w 2002 r. Według twierdzeń inwestorki – M.P. - w ścianie tej znajdowały się otwory okienne, a interwencja budowlana polegała jedynie na zmianie parametrów okien. Tymczasem nakładając obowiązek zamurowania obydwu okien, organ przyjął, że dana ściana przed przebudową nie była zaopatrzona w otwory okienne. Stanowisko organu w tym względzie nie ma jednoznacznego oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, gdyż już chociażby z materiału fotograficznego (k - 8) wynika, że w ścianie szczytowej, na wysokości parteru budynku okno się znajdowało. Przyjmując prezentowane w sprawie stanowisko organ nie odniósł się do twierdzeń przeciwnych, nie rozpatrzył dowodów oraz podnoszonych przez skarżącą okoliczności. Trzeba również zwrócić uwagę, że analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ nadzoru budowlanego zamiennie używa pojęcia - doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem oraz pojęcia – doprowadzenie do stanu poprzedniego, czym narusza dyspozycję art. 51 ust. 1 P.b. Wskazany przepis rozróżnia rodzaje obowiązków nakładanych w omawianym trybie legalizacyjnym. Orzekając obowiązek przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 ), organ argumentuje, że ze względu na posadowienie budynku względem działki nr [...] jedynym sposobem doprowadzenia istniejącej sytuacji do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2) jest likwidacja przedmiotowych okien poprzez ich zamurowanie. Dalej organ wywodzi, że wykonanie tego obowiązku spowoduje doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami techniczno – budowlanymi. Prezentowanego stanowiska nie można zaaprobować. Postępowaniem legalizacyjnym można objąć tylko te roboty budowlane, które przeprowadzone zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę. Brak podstaw prawnym do nałożenia na stronę obowiązków przekraczających zakres wykonanych przez nią samowolnie robót budowlanych, nawet gdyby intencją organu było doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Jak wyżej podniesiono, w sytuacji gdy nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem ( w znaczeniu prawa administracyjnego), organ nakłada obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego. W tej sytuacji zasadnicze znaczenie ma wnikliwe ustalenie stanu faktycznego i prawnego poprzedzającego stan budynku przed dokonaniem jego przebudowy. Stwierdzone przez Sąd uchybienia mają charakter procesowy. Dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwoli na zastosowanie właściwego przepisu prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) decyzje organów obydwu instancji zostały uchylone. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205.