II SA/Rz 1125/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego Z. M. kwotę 400 zł /słownie: czterysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Z. M. jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "PWIS") z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], wydana w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 15 lutego 2013 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] (dalej: "PPIS") wpłynęło sporządzone przez lekarza specjalistę otolaryngologa zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej z poz. 21 wykazu chorób zawodowych, u Z. M. Ustalono, że Z.M. świadczył pracę: 1. od 1 października 1984 r. do 31 grudnia 1984 r. wstępny staż pracy na stanowisku stażysty w H.; 2. od 3 stycznia 1985 r. do 31 grudnia 1985 r. powołany był do służby wojskowej; 3. od 22 stycznia 1986 r. do 31 marca 1986 r. jako ciągacz w H.; 4. od 1 kwietnia 1986 r. do 31 maja 1996 r. jako mistrz urządzeń wykańczalni, mistrz oddziału szlifierek, mistrz ciągarek i szlifierek w H.; 5. od 1 czerwca 1996 r. do lutego 2000 r. na stanowiskach mistrza obróbki cieplnej i wykańczalni, mistrza obróbki cieplnej i wykańczalni sprężyn gorąco zwijanych; 6. od 1 marca 2003 r. do chwili obecnej na stanowisku specjalisty technologa, z wyjątkiem okresu od 1 maja 2010 r. do 31 października 2010 r. na stanowisku Kierownika Wydziału Produkcyjnego w H. Organ podał, że pomiary natężenia hałasu na ww. stanowiskach pracy wyniosły od 82 dB do 99 dB. Charakterystyka wykonywanej pracy została opisana w protokołach z postępowania w sprawie choroby zawodowej oraz w karcie oceny narażenia zawodowego. Z oceny narażenia zawodowego wynikało, że strona była przez cały czas narażona na ponadnormatywny hałas. Zgłoszenie podejrzenia choroby przesłano Wojewódzkiemu Ośrodkowi Medycyny Pracy [...], który orzeczeniem lekarskim z dnia 2 kwietnia 2014 r. nr [...], orzekł o rozpoznaniu u Z. M. choroby zawodowej wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, tj. obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo – nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2,3 kHz. Biorąc pod uwagę treść wydanego orzeczenia, decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], PPIS stwierdził u Z. M. opisaną wyżej chorobę zawodową. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. sp. z o.o., wskazując na wadliwe ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem odwołującego PPIS błędnie przyjął, że Z. M. był narażony na ponadnormatywny hałas po 2000 r. Wskazał na orzeczenia lekarskie o braku przeciwwskazań do pracy na stanowisku mistrza wykańczalni i obróbki cieplnej wykonane w 2000 r. oraz następne badania lekarskie zakończone dopuszczeniem do pracy na zajmowanych stanowiskach pracy. Wobec faktu, że od czasu, w którym Z. M. narażony był na ponadnormatywny hałas upłynęło 13 lat, rozpoznanie choroby zawodowej jest niezgodne z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1367, dalej: "Rozporządzenie"), gdyż dla choroby z poz. 21 wykazu chorób zawodowych czas rozpoznania choroby od momentu zakończenia zatrudnienia wynosi 2 lata. Powołaną na wstępie decyzją PWIS uwzględnił wniesione odwołanie i uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wskazał, że ponowne rozpatrzenie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Niezaprzeczalny jest bowiem fakt pracy Z. M. w ponadnormatywnym hałasie do 2000 r., zaś sprawą sporną jest okres po 2000 r. Podał, że uzupełniona ocena narażenia zawodowego wymaga opinii uzupełniającej WOMP [...] z uwzględnieniem badań słuchu od 2000 r., co z kolei obligowało organ odwoławczy do uchylenia decyzji PPIS. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Z. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: I. art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r. poz. 1502, dalej: "K.p.") w zw. z pkt 21 załącznika do Rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy stan faktyczny ujawniony w sprawie spełnił dyspozycję ww. przepisu, a zatem w wydanej decyzji organ odwoławczy winien orzec o stwierdzeniu u skarżącego choroby zawodowej; II. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "K.p.a.") poprzez uchylenie odpowiadającej prawu i wydanej na podstawie należycie ustalonego stanu faktycznego sprawy decyzji organu I instancji; III. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niezawarcie w zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktyczno – prawnego motywującego treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia i niewyjaśnienie przesłanek zastosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Zdaniem strony skarżącej wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, są bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w kwestii orzeczenia u skarżącego choroby zawodowej. W obowiązujących przepisach prawa brak jest bowiem przepisu uzależniającego stwierdzenie choroby zawodowej od tego, aby praca świadczona była wyłącznie w ponadnormatywnych warunkach hałasu. Nie jest wykluczone, że ubytek słuchu może powstać także w warunkach, w którym dopuszczalne normy nie są przekroczone, gdyż znaczenie może mieć osobnicza wrażliwość na działanie hałasu jako czynnika szkodliwego dla zdrowia. Niezależnie od powyższego wskazano, że w aktach sprawy znajduje się audiogram z badania słuchu wykonany w dniu 11 stycznia 2000 r., który wykazuje ubytek kwalifikujący się do uznania za chorobę zawodową. Tym samym, nawet gdyby przyjąć tok rozumowania organu, że wydanie merytorycznego orzeczenia wymaga ustalenia, czy po 2000 r. skarżący posiadał ubytek słuchu kwalifikujący się do stwierdzenia choroby zawodowej, to uznać należy, że okoliczność ta jest możliwa do ustalenia na podstawie dokumentów i materiałów zgromadzonych dotychczas w aktach sprawy. Ponadto, nawet podzielenie poglądu o konieczności uzupełnienia orzeczenia WOMP [...] nie uprawniało organu odwoławczego do zastosowania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. Wszak zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, był on zobligowany do ponownego rozpatrzenia sprawy i mógł sam przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w myśl art. 136 K.p.a. W odpowiedzi na skargę PWIS [...] wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik A. sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że skarżący od 2010 nie był narażony na ponadnormatywny hałas. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga okazała się zasadna, przez co została przez Sąd uwzględniona. Wymaga na wstępie zaznaczenia, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Należy również dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że stronie postępowania przysługuje uprawnienie do wniesienia środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia organu I instancji, zaś na organie odwoławczym ciąży obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy. Nakaz dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oznacza, że zadaniem organu wyższego stopnia nie jest kontrola decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. W rozpoznawanej sprawie PWIS zaskarżoną decyzją uchylił kwestionowaną decyzję PPIS i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozstrzygnięcie to wydane zostało na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że: Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określone powyższym przepisem uprawnienie kasacyjne jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (art. 138 § 1 K.p.a.), a zatem niedopuszczalne jest w jego przypadku zastosowanie wykładni rozszerzającej. Skorzystanie z uprawnienia kasacyjnego jest ograniczone wymogiem wystąpienia łącznie dwóch przesłanek określonych w przepisie – stwierdzeniem przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, oraz uznaniem, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest koniecznym warunkiem uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, podobnie z resztą jak samo stwierdzenie znacznych braków w zgromadzonym materiale dowodowym. Zastosowanie przez organ odwoławczy uprawnień kasacyjnych jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien przede wszystkim podjąć wszelkie kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, korzystając przy tym ewentualnie z uprawnień nadanych mu mocą art. 136 K.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżoną decyzją PWIS zastosował przepis art. 138 § 2 K.p.a. w sposób nieuprawniony, a co najmniej przedwczesny. Nie wskazał bowiem jakie przepisy postępowania oraz w jakim zakresie naruszył organ I instancji. Niewyjaśnił ponadto stronom postępowania dlaczego okres po 2000 r. jest sporny, skoro organ I instancji oparł się na przewidzianych prawem dowodach w postaci protokołów z postępowania w sprawie choroby zawodowej, karty oceny narażenia zawodowego oraz oceny narażenia zawodowego. W lakonicznym uzasadnieniu podał ogólnikowo, że ponowne rozpatrzenie sprawy wymaga przeprowadzenia wyjaśniającego w znacznej części, odnoszącej się do ustalenia pracy skarżącego w ponadnormatywnym hałasie po roku 2000. Nie wskazał przy tym dlaczego ustaleń tych nie mógł dokonać samodzielnie lub dlaczego nie mógł zlecić przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego organowi I instancji w oparciu o przepis art. 136 K.p.a. Zwłaszcza, że organ odwoławczy nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ, który wydał decyzję, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Dlatego też zakres postępowania odwoławczego nie jest ze swej istoty węższy niż zakres postępowania przed organem I instancji, a organ odwoławczy nie ma mniejszych obowiązków niż tenże organ (zob. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Komentarz. Warszawa 1996 r.). Z powyższych względów Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do zarzutów skargi związanych z naruszeniem art. 2351 K.p. Niemniej jednak nadmienić wypada, że skład orzekający w pełni aprobuje stanowisko wyrażone w judykaturze, iż dla stwierdzenia choroby zawodowej wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych nie jest wymogiem koniecznym, aby w środowisku pracy osoby badanej hałas był hałasem ponadnormatywnym (zob. wyroki NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r. II OSK 918/11 oraz 25 maja 2011 r. II OSK 37/11 – dostępne stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym wadliwe wydaje się stanowisko, że fakt wykonywania od 2000 r. pracy w warunkach nie przekraczających norm hałasu automatycznie wyklucza wydanie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej u skarżącego. Zwłaszcza, że w materiale dowodowym znajduje się audiogram skarżącego z 2 czerwca 2010 r., na którym została uwidoczniona wada słuchu. Z powyższych względów Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję PWIS naruszył przepis art. 138 § 2 K.p.a., zaś nie uzasadniając swojego stanowiska oraz poprzez zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego naruszył odpowiednio przepisy art. 107 § 3 oraz art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Stwierdzone naruszenia niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.