II OSK 1397/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1092/14 w sprawie ze skargi A. spółka z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i oddala skargę; 2. zasądza od A. spółka z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1092/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o. o. Spółka komandytowa w siedzibą w W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr IR-IV.7721.290.2014.3 w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia 17 czerwca 2014 r. spółka A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. wniosła do Prezydenta Miasta Poznania zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę polegających na montażu winylu reklamowego wraz z oświetleniem na ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w Poznaniu – działki nr [...]. W zgłoszeniu wskazano jako datę realizacji zamierzenia 21 lipca 2014 r. Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., na podstawie art. 30 ust. 5 oraz ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania wyżej opisanych robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z przeprowadzonej w dniu 1 lipca 2014 r. wizji w terenie wynikało, iż zgłaszane roboty budowlane zostały już wykonane – na ścianie szczytowej przedmiotowego budynku zamontowano lampy oświetleniowe oraz reklamę wielkoformatową. W tej sytuacji organ stwierdził, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane zgłoszenie sprzeciwu jest uzasadnione. Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Poznania wniosła A. Sp. z o.o. Spółka Komandytowa w W.. Wojewoda Wielkopolski po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zamierzone do wykonania roboty budowlane istotnie wymagały dokonania zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy -Prawo budowlane, a sprzeciw wniesiony został w terminie określonym w art. 30 ust. 5 ww. ustawy. Organ podniósł również, że zgromadzone w sprawie dowody, a w szczególności zdjęcia z dnia 1 lipca 2014 r. oraz protokół Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia 30 lipca 2014 r., wskazują, że inwestor wykonał roboty objęte zgłoszeniem przed upływem 30 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Powyższe zdaniem organu oznacza, że inwestor w oczywisty sposób naruszył przepis art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, co z kolei powoduje wystąpienie przesłanki do wniesienia sprzeciwu określonej w art. 30 ust. 6 pkt 2 wymienionej ustawy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył inwestor A. Spółka z o.o. Spółka komandytowa w W.. Decyzji tej Spółka zarzuciła naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca zaprzeczyła twierdzeniom organów, że przystąpiła do realizacji inwestycji przed upływem 30 dniowego terminu określonego w art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. Wskazała również na błędne zastosowanie przez organy art. 30 ust. 5 oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 poprzez przyjęcie, że rzekome wykonanie inwestycji przed upływem 30 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu stanowi ustawową przesłankę do jego wniesienia. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przesłanki wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych zostały przez ustawodawcę enumeratywnie wymienione w art. 30 ust. 2 zdanie ostatnie, art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, co oznacza, iż nie jest dopuszczalne wniesienie sprzeciwu z powodów innych niż wskazane w tych przepisach. Sprzeciw wnosi się w tych przypadkach w terminie 30 dni od zgłoszenia robót albo od doręczenia postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia. Stąd też za pozbawione uzasadnienia prawnego uznał Sąd wniesienie sprzeciwu przez organ z powodu uprzedniego zrealizowania, względnie rozpoczęcia robót budowlanych przed upływem terminu 30 dni od dnia ich zgłoszenia, albowiem żaden przepis nie przewiduje takiej podstawy wniesienia sprzeciwu. Powyższe w ocenie Sądu nie oznacza jednak, że poprzez zgłoszenie inwestycji już zrealizowanej nastąpi zalegalizowanie robót budowlanych rozpoczętych z naruszeniem art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. Sąd wskazał, że jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zdania, że zgłoszone mu roboty budowlane zostały wykonane przed upływem 30 dni od ich zgłoszenia, to powinien powiadomić o tym właściwy organ nadzoru budowlanego, który oceni, czy istnieją podstawy do zastosowania art. 49b ust. 1 lub 2 albo art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Zgłoszenie zamiaru realizacji robót budowlanych oraz brak zgłoszenia sprzeciwu przez organ właściwy nie stanowi bowiem przeszkody do podjęcia działań przez organ nadzoru budowlanego. Zbadanie zatem okoliczności, czy roboty budowlane objęte zgłoszeniem zostały wykonane przed upływem 30 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu z art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane ma, zdaniem Sądu, znaczenie rozstrzygające nie dla postępowania w przedmiocie zgłoszenia robót i ewentualnego wniesienia sprzeciwu lecz dla postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego i w tym ostatnim postępowaniu powinno być wyjaśniane. W związku z powyższym za naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy uznał Sąd powołanie się w zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na uprzednie wykonanie zgłoszonych robót jako przesłankę uzasadniającą wniesienie sprzeciwu. Sąd wskazał również, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ powinien ustalić czy objęte zgłoszeniem roboty budowlane wymagały zgłoszenia, a jeśli tak to czy zaistniały odnośnie tych robót przesłanki wniesienia sprzeciwu o jakich mowa w art. 30 ust. 6 i ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ – Wojewoda Wielkopolski. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5 i art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez wyłączenie zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane; 2) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 75 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie dowodów dołączonych do akt. Wskazując na powyższe zarzuty Wojewoda Wielkopolski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozważenie możliwości uwzględnienia w sprawie przesłanek z art. 188 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Wielkopolski podniósł, że przedstawiona w zaskarżonym wyroku argumentacja Sądu nie uwzględnia przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, określającego przesłankę wnoszenia sprzeciwu w sytuacji, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Niewątpliwie zgłaszanie wykonanych już robót bądź ich rozpoczęcie przed upływem 30 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu narusza wprost art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. Tak więc przepis art. 30 ust. 5 może być tym innym przepisem, o którym mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. A zatem pomijanie tego przepisu w niniejszej sprawie nie znajduje, zdaniem organu, żadnej podstawy prawnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła A. Spółka z o. o. Spółka komandytowa w W. wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5 i art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Przedstawione w zaskarżonym wyroku argumenty Sądu pierwszej instancji nie uwzględniają przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, zawierającego podstawę do wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Błędne jest stanowisko Sądu wskazujące, że pozbawione uzasadnienia prawnego jest wniesienie sprzeciwu przez organ z powodu uprzedniego zrealizowania, względnie rozpoczęcia robót budowlanych przed upływem terminu 30 dni od dnia ich zgłoszenia, albowiem żaden przepis nie przewiduje takiej podstawy wniesienia sprzeciwu. Fakt wzniesienia obiektu na terenie, na którym miał powstać obiekt zgłaszany, ma wpływ na wynik sprawy. Jeśli bowiem zgłoszenie dotyczyłoby obiektu już zrealizowanego, to brak sprzeciwu mógłby prowadzić do akceptacji działań polegających w istocie na obejściu przepisów prawa. Dokonanie zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowanych, które zostały już wykonane, nie przesadza wprawdzie możliwości uznania tych robót za wykonane zgodnie z prawem, ale może do takich skutków prowadzić. Ponadto należy mieć na uwadze, że nie jest możliwe wykonanie obiektu budowlanego w miejscu, w którym taki obiekt już istnieje. Sąd pierwszej instancji nie zwrócił uwagi na wymóg zawarty w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, w myśl którego zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Gdyby natomiast organ administracji architektoniczno-budowlanej stwierdził, że obiekt, którego dotyczy zgłoszenie, został już zrealizowany albo ma zostać zrealizowany z wykorzystaniem części samowolnie wybudowanego obiektu, to nie ulegałoby wątpliwości, że wymóg dokonania zgłoszenia przed terminem rozpoczęcia robót budowlanych nie zostałby w takim przypadku spełniony. Obowiązkiem właściwego organu jest zatem wniesienie sprzeciwu, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2, w związku z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r. o sygn. akt II OSK 761/07). Sąd pierwszej instancji nie wziął także pod uwagę, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku są bezprzedmiotowe. Wskazał bowiem, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ powinien ustalić czy objęte zgłoszeniem roboty budowlane wymagały zgłoszenia, a jeśli tak to czy zaistniały odnośnie tych robót przesłanki wniesienia sprzeciwu, o jakich mowa w art. 30 ust. 6 i ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Należy mieć na uwadze, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że termin z art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane ma charakter terminu prawa materialnego, który nie podlega przedłużeniu, a jego upływ powoduje utratę przez właściwy organ kompetencji do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw. Taka charakterystyka omawianego terminu ma wpływ na katalog rozstrzygnięć, jakie może w konsekwencji wydać organ pierwszej instancji i organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji o sprzeciwie, może orzec o jej utrzymaniu w mocy. Może też orzec o jej uchyleniu i umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy uzna decyzję organu pierwszej instancji za wadliwą, a termin ustalony do wydania decyzji już upłynął. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji. Z tego względu organ odwoławczy nie może zastosować art. 138 § 2 k.p.a., uchylić decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. Z analogicznych powodów nie może organ odwoławczy, po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu, uchylić decyzji organu pierwszej instancji i orzec w sprawie co do istoty, skoro kompetencja organów do wniesienia sprzeciwu wygasła (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2767/12). W sytuacji zatem gdy Sąd pierwszej instancji uchylił nie tylko zaskarżoną decyzję, ale także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2014 r., w przypadku gdy trzydziestodniowy termin do wniesienia sprzeciwu już minął, postępowanie przed organem pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowe, należałoby umorzyć. Mając na uwadze, że w skardze kasacyjnej skutecznie wykazano zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, oddalając ją. Istota rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie sprowadzała się bowiem do wyprowadzenia przez NSA odmiennych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 207 § 1 P.p.s.a.