IV SA/Po 1352/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 marca 2015 r. sprawy ze skargi H.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz H. W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., [...] Wójt Gminy T. na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r., poz. 267) zwanej dalej jako "k.p.a." oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) zwanej dalej jako "u.p.z.p" odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania dwóch budynków mieszkalnych na budynki magazynowo usługowo-biurowo-produkcyjne z funkcją niezaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie działki [...] położonej w miejscowości S., gmina T. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze nieobjętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dalej organ wyjaśnił, że wokół działki objętej wnioskiem wyznaczył obszar analizowany. Granice obszaru analizowanego wyznaczył na kopi mapy zasadniczej w skali 1:1000 stanowiącej część graficzną analizy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontowej granicy przedmiotowej działki, nie mniej niż 50 m, tj. 294 m. Za front działki organ uznał tą jej część, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Na podstawie przeprowadzonej analizy organ uznał, że nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W granicach obszaru analizowanego, na terenie działek [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], i [...] dostępnych z tej samej drogi publicznej - ul. P. zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z budynkami gospodarczymi i garażowymi oraz zabudowa usługowa. Pozostałe działki dostępne z tej samej drogi publicznej są niezabudowane. Przy ul. P. nie występują zatem budynki magazynowo-usługowo-produkcyjne, które mogłyby stanowić kontynuację funkcji dla projektowanej inwestycji. Ponadto wnioskodawca określił obsługę komunikacyjną z drogi gminnej jaką jest ul. P. (działka [...]) poprzez działkę [...] (która jest własnością gminy T.) i [...] (własność H.W.), a do dnia wydania decyzji skarżąca nie otrzymała dokumentu stwierdzającego służebność przejścia i przejazdu przez działkę [...] i tym samym nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Okoliczności te zdaniem organu I instancji uzasadniał wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S.W. zarzucając jej naruszenie przepisów: - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) które miało istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez błędną wykładnię tych przepisów, pominięcie zasady dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w obszarze analizowanym brak jest nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej zabudowanych w sposób pozwalający na określenie parametrów dla planowanej zabudowy; - art. 7, art 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegające na tym, że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy zakładając przedwcześnie, że nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. - art. 8 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a w szczególności niewyjaśnienie dlaczego organ przyjął, że w obszarze analizowanym brak jest nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej zabudowanych w sposób pozwalający na określenie parametrów dla planowanej zabudowy, podczas gdy w obszarze analizowanym znajdują się dostępne z tej samej drogi publicznej nieruchomości o zabudowie magazynowo - biurowej W uzasadnieniu S.W. wskazał, że przepisy u.p.z.p nie ograniczają zasięgu obszaru analizowanego. Gdyby organ I instancji powiększył obszar analizowany, to objąłby znajdujący się w niedalekim sąsiedztwie działki [...] teren zabudowy magazynowo - biurowo - usługowej (działki nr. [...],[...], i [...]) i w ten sposób spełniony zostałby warunek z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Planowane na działce [...] inwestycje polegające na przebudowie 2 budynków mieszkalnych na 2 budynki magazynowo-biurowo-usługowo-produkcyjne będą kontynuowały funkcję zabudowy oraz wykazywały podobne cechy oraz zbliżony do zabudowy zlokalizowanej na działkach sąsiednich sposób zagospodarowania terenu. Odnosząc się do kwestii braku ustanowienia służebności na działce [...], która jest własnością Gminy wskazał, iż ponad pół roku temu złożył wniosek w sprawie ustanowienia służebności przejazdu i przechodu, jednakże Gmina celowo i z premedytacją przedłuża wciąż termin podpisania stosownego aktu notarialnego w tej sprawie. Spełnienie tego warunku zależy tylko i wyłącznie od dobrej woli Gminy. Zwrócił uwagę iż działka [...] należąca do Gminy była od lat użytkowana przez osoby zamieszkujące w istniejących budynkach i Gmina nigdy nie wnosiła zastrzeżeń do użytkowania tej działki przez te osoby. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (powoływanego dalej jako "Kolegium"), decyzją z dnia [...] września 2014 r., [...], na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 u.p.z.p. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wyjaśniło, że pojęcie "kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana wynikająca z art. 6 ust. 2 u.p.z.p zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Zdaniem Kolegium organ I instancji wprawdzie nie dokonał dokładnego ustalenia stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu analizowanego poprzez wskazanie konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich działkach, jednak nie stanowiło to takiego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i w konsekwencji art. 80 k.p.a., które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Kolegium wskazało, że z akt sprawy nie wynika, zarówno jaki jest status działki [...] jak i rzeczywisty dostęp, wskazanego przez inwestora terenu inwestycji, do drogi publicznej. Jednak zdaniem Kolegium, w sytuacji gdy teren stanowi własność jednostki samorządu terytorialnego, a w ewidencji gruntów określony został symbolem "dr", to wówczas nie jest wymagana zgoda jednostki samorządu terytorialnego na ustanowienie stosownej służebności na korzystanie i przejazd taką drogą wewnętrzną. Uwzględniając bowiem szczególną funkcję samorządu terytorialnego i charakter mienia publicznego, gmina nie może wymagać aby korzystanie z takiej drogi przez inne podmioty odbywało się po uzyskaniu indywidualnego tytułu prawnego w postaci służebności. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, bez konieczności uzyskiwania służebności. Jak wskazało Kolegium dla wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest konieczne istnienie uzbrojenia terenu, ale wystarczy jego zagwarantowanie. W ocenie organu odwoławczego owo zagwarantowanie wymaga posiadania co najmniej zapewnienia, że stosowna umowa w zakresie wykonania uzbrojenia w przyszłości zostanie zawarta. Zapewnieniem tym może być każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę świadczącą dane usługi, w którym podmiot uzgadnia zamierzone uzbrojenie terenu i jednocześnie przedstawia rozwiązanie jakie w przyszłości zostanie na danym terenie zrealizowane. Jak wskazało Kolegium wydane w dniu [...] kwietnia 2013 r. przez Spółkę A zapewnienie dostawy energii elektrycznej dla planowanej inwestycji było ważne przez okres 12 miesięcy od daty wystawienia. Powyższe zdaniem Kolegium nie ma jednak istotnego wpływu na dokonane przez organ I instancji rozstrzygnięcie, bowiem jak wskazał organ odwoławczy teren inwestycji - działka [...] obejmuje m.in. grunty orne klasie bonitacji gleby Illb i nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Zatem przedmiot postępowania obejmuje grunty, które w oparciu o obecnie obowiązującą ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych dla skutecznej realizacji zamierzonej inwestycji wymagałby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zdaniem Kolegium bez znaczenia pozostaje fakt, że inwestycja będzie realizowana na gruntach klasy IV, gdyż decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla całej działki, a nie tylko dla tej jej części, która będzie rzeczywiście zagospodarowana. Zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 – uwaga Sądu), a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Decyzja ustalająca warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji byłaby zdaniem Kolegium sprzeczna z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że brak dokładnego sposobu ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono nie stanowi uchybienia, które mogłoby mieć jakikolwiek wpływ na wynik niniejszej sprawy, chociaż nic nie stoi na przeszkodzie, by obszar analizowany był większy niż minimalny to przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary. Należy wziąć pod uwagę, że wielkość tego obszaru służyć ma ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Chociaż organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego obszaru analizowanego, poprzez brak uwzględnia oraz wskazania parametrów zabudowy, to powyższe zdaniem Kolegium nie może mieć wpływu na wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie. W skardze H.W. zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. oraz art. 7,a art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wniosła o uchylenie rozstrzygnięć obu instancji oraz zasądzenie kosztów postepowania. Wyjaśniła, że wniosek został złożony w sprawie inwestycji polegającej na przebudowie stojących na działce [...] od ponad 60 lat 2 budynków, które w pierwotnym swoim przeznaczeniu miały funkcję pomieszczeń magazynowych- gospodarczych, jednak w latach 70 zostały przekształcone na budynki mieszkalne i do dnia dzisiejszego taką funkcję spełniały. Jej zdaniem spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p ponieważ w niedalekiej odległości znajduje się Spółka B położona na działce numer [...] w S., spełniony jest zatem warunek kontynuacji funkcji. Ponadto jak wskazała skarżąca od momentu posadowienia 2 budynków na działce [...] dostęp do drogi publicznej zapewniony był poprzez działkę [...], którą jest rów i działka ta należy do Gminy. Przed około 6 miesiącami wystąpiła o ustanowienie służebności. Mimo tego w jej ocenie nie można wymagać, aby korzystanie z tego rodzaju przejazdu przez inne podmioty odbywało się w postaci tytułu prawnego w postaci służebności. Zdaniem skarżącej istniejące uzbrojenie terenu do 2 budynków na działce [...] jest w pełni wystarczające do zamierzonej przebudowy. Skarżąca podniosła również, że inwestycja ma polegać jedynie na przebudowie budynków w ramach istniejących już fundamentów i zmianie ich przeznaczenia, a nie na budowie zupełnie nowych budynków wobec czego bez znaczenia pozostaje fakt, iż grunty stanowią III klasę bonitacyjną. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy T., odmawiającą ustalenia na wniosek S. W., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania dwóch budynków mieszkalnych na budynki magazynowo usługowo-biurowo-produkcyjne z funkcją niezaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie działki [...] położonej w miejscowości S., gmina T. Podstawę materialnorpawną objętych kontrolą sądu decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 59 ust. u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. Jak wynika z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach tego przepisu. Pozytywne rozpatrzenie decyzji o ustalenie warunków zabudowy możliwe jest jedynie gdy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wójt Gminy T. odmawiając ustalenia warunków zabudowy wskazał w istocie na dwa powody odmowy ustalenia warunków zabudowy. Po pierwsze, jego zdaniem na obszarze analizowanym wokół działki [...] nie ma zabudowy usługowej, która stanowiłaby punkt odniesienia dla spełnienia wymogu kontynuacji funkcji dla nowej zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Po drugie Wójt Gminy T. uznał, że działka [...] nie ma dostępu do drogi publicznej (ulicy P.), gdyż pomiędzy tą działką, a ulicą znajdują się działki: [...] (stanowiąca własność Gminy T.) oraz działka [...] (stanowiąca własność H.W.). Zgoła inne stanowisko w sprawie zajęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.. Kolegium podważyło oba argumenty Wójta. Zdaniem organu fakt, iż pomiędzy działką [...] znajduje się działka [...] będąca własnością gminy nie świadczy o braku dostępu do drogi publicznej. Kolegium uznało bowiem, że działka [...] jest oznaczona w ewidencji gruntów jako "dr" i może służyć jako ciąg komunikacyjny wystarczający dla przyjęcia, że działka [...] ma dostęp do ul. P.. Niemniej jednak Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, uznając iż ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe, bowiem teren objęty inwestycją częściowo obejmuje grunty rolne o klasie bonitacyjnej IIIb, a zdaniem Kolegium rzeczą bezsporną jest, iż teren inwestycji nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Przy czym zaznaczyć należy, że Kolegium wyraziło pogląd, iż zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka geodezyjna, a nie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy można ustalić między innymi pod warunkiem jeżeli "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1". Zasadą jest, że przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, na cele nierolnicze, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Wynika to wprost z przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Co do zasady nie jest więc możliwym ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego grunty klasy rolnej I-III. Od tej zasady ustawodawca przewidział jednak w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. odstępstwo, zaznaczając, iż możliwym jest ustalenie warunków zabudowy dla gruntów rolnych klasy I-III, jeżeli teren inwestycji objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium uznało za okoliczność bezsporną, iż dla terenu objętego wnioskiem taka zgoda nie została wydana i skoro teren w części stanowi grunty klasy IIIb, to nie jest możliwym ustalenie warunków zabudowy. Po pierwsze wskazać należy, że z akt sprawy nie wynika, czy działka [...] nie była objęta zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowisko Kolegium pozbawione jest jakiegokolwiek potwierdzenia w aktach sprawy i już sama ta okoliczność w związku z naruszeniem art. 7 i art 77 § 1 k.p.a. stanowi podstawę do uchylenia decyzji organu odwoławczego. Po drugie jednak, nawet jeżeli przyjąć że działka [...] wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w trybie planistycznym i za zgodą ministra, to procedura ta nie będzie wymagana w odniesieniu do wniosku S.W.. Trzeba bowiem w sposób stanowczy podkreślić, że niniejsze postępowanie nie dotyczy nowej zabudowy na działce [...], której precyzyjna lokalizacja byłaby dopiero kształtowana na etapie pozwolenia na budowę. Wniosek S.W. dotyczy "zmiany sposobu użytkowania" istniejących obiektów, które precyzyjnie oznaczył na k. 2 akt administracyjnych i które nie znajdują się na terenie oznaczonym jako grunt klasy III. Nie można zatem uznać, że decyzja dotyczy zabudowy gruntu rolnego III klasy. Innymi słowy, w sprawie mamy do czynienia ze szczególnym przypadkiem wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie dającym inwestorowi prawa do nowej zabudowy, która miałaby być zrealizowana w obszarze całej działki. Dotyczy jedynie dopuszczalnych funkcji użytkowanych budynków już istniejących. Wbrew stanowisku Kolegium, fakt iż planowana inwestycja realizowana będzie na części działki [...] obejmującej grunty klasy IV ma zasadnicze znaczenie w sprawie. Wniosek S. W. obejmował jedynie przebudowę dwóch budynków posadowionych na działce [...] i to budynków – co trzeba podkreślić – już obecnie przeznaczonych na cele inne niż związane z działalnością rolniczą. W konsekwencji ustalenie warunków zabudowy w oparciu o tak sformułowany wniosek nie da inwestorowi prawa do nowej zabudowy, która mogłaby być zrealizowana w wybranym przez niego miejscu w granicach działki [...]. Trzeba w tym miejscu dodać, że w orzecznictwie sądowym to właśnie możliwość wyboru lokalizacji przez inwestora nowej zabudowy na działce (po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy) skłoniła sądy do przyjęcia poglądu, że decyzję o warunkach zabudowy odnosić należy zasadniczo do terenu całej działki (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2014 r., II OSK 2363/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie inwestor nie zamierza realizować nowej zabudowy, stąd nie rodzi się obawa, że w sprawie dojdzie do obejścia ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i faktycznej zmiany przeznaczenia obszaru działki kwalifikowanej jako grunty III klasy. Sąd zwraca też uzupełniająco uwagę, że w piśmie znajdującym się na k. 13 akt S. W. stwierdził, iż zamierza dokonać "przebudowy" istniejących obiektów. Chodzi zatem jedynie o zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejących obiektów, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych (zob. art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zachodziła podstawa do uchylenia decyzji Kolegium. Skoro jednak argumenty Kolegium były inne aniżeli organu I instancji, to rozważenia wymagało, czy prawidłowe było stanowisko Wójta Gminy T.. Należy stwierdzić, że motywy decyzji Wójta Gminy T. również okazały się błędne. W ocenie Sądu analiza urbanistyczna sporządzona przez organ I instancji opiera się na zbyt wąskiej, nie akceptowanej w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Urbanista przyjął bowiem jako punkt wyjścia do oceny wniosku tylko i wyłącznie zabudowę dostępną "z tej samej drogi publicznej" co działka [...]. Tymczasem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, że istnienie zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej otwiera możliwość dokonania analizy na całym obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z przepisami rozporządzenia do art. 61 ust. 6 ustawy. W świetle twierdzeń S. W. (przedstawionych w toku postępowania administracyjnego) oraz twierdzeń skarżącej zawartych w skardze, którym to organy nie zaprzeczyły, na obszarze analizowanym można odnaleźć nieruchomości, na których występuje zabudowa usługowa. Okoliczności podniesione przez wymienione wyżej osoby zdają się znajdować potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, gdyż choćby kontury i wielkość zabudowy oznaczonej na mapie stanowiącej załącznik do analizy wskazują, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa. Sąd zwraca także uwagę, że nawet gdyby przyjąć za organami, iż jako punkt wyjścia do analizy przyjmuje się formalnie tylko obiekty dostępne z tej samej drogi publicznej (ul. P.), to i tak powstałyby wątpliwości, czy taka zabudowa w okolicy tej drogi się nie znajduje. Przykładowo organ nie uwzględnia obiektów dostępnych z drogi określonej jako "ul. T.". Nie jest jednak jasne, czy jest do droga publiczna czy droga wewnętrzna. Jeżeli droga ta byłaby drogą wewnętrzną, to należałoby stwierdzić, iż obiekty przy niej położone są dostępne z ul. P., jako najbliższej drogi publicznej. Wreszcie organ nie powinien zapominać, że przy ul. P. (jak twierdził odwołujący się w toku postępowania administracyjnego) obiekty usługowe znajdują się na działkach [...] i [...], które zlokalizowane są w granicy minimalnej obszaru analizowanego. Wydaje się, że nic nie stoi na przeszkodzie, by budynki te brać pod uwagę ujmując inwestycję S.W. w szerszej perspektywie. Jeśli natomiast chodzi o dostęp do drogi publicznej działki [...] to wyjaśnić należy, że pojęcie "dostęp do drogi publicznej" zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć jako "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". W pierwszej kolejności zaznaczyć jednak trzeba, że ustalenia Kolegium jakoby działka [...] była działką oznaczoną w ewidencji jako "dr" nie znajdują odzwierciedlenia w materialne dowodowym. Kolegium w uzasadnieniu decyzji wskazało, że z akt sprawy nie wynika jaki jest status działki [...], po czym w kolejnym zdaniu przyjmuje, iż teren ten określony jest w ewidencji gruntów jako "dr". W aktach sprawy brak jednak jest jakiegokolwiek dokumentu na poparcie stanowiska Kolegium jakoby działka ta stanowić miała drogę wewnętrzną. Trzeba jednak podkreślić, że trafna jest konkluzja, iż jeżeli działka ta faktycznie ma funkcję drogi wewnętrznej, to jest to okoliczność wystarczająca do stwierdzenia, iż działka [...] ma dostęp do ul. P. W przypadku położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej stanowiącej własność gminy, skomunikowanej z droga publiczną, odmowa ustalenia warunków zabudowy byłaby niezasadna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., II OSK 9/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 418/12 dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli natomiast działka [...] nie ma funkcji drogi ("dr"), to brak służebności na tej działce nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Trzeba mieć na względzie, że działka [...] z uwagi na swój kształt nie nadaje się do zagospodarowania jako działka budowlana, a inwestor (jak twierdzi) wystąpił o ustanowienie na niej służebności do Gminy T. Jeżeli zatem faktycznie działka [...] nie ma dostępu do drogi publicznej, to oznacza, iż zgodnie z przepisami prawa cywilnego zachodzi najpewniej podstawa do ustanowienia służebności drogi koniecznej dla działki [...]. Organ powinien zatem rozważyć ewentualnie zawieszenie postępowania do czasu ustanowienia służebności na działce [...]. Odnosząc się natomiast do kwestii uzbrojenia terenu, to odpowiednie zapewnienia w tym zakresie powinien dostarczyć inwestor, a organ powinien w razie potrzeby umożliwić mu dostarczenie stosownej dokumentacji. Końcowo i na marginesie Sąd zwraca uwagę, że zbyt daleko idące jest wskazanie Kolegium, że analizę urbanistyczną należy poszerzyć o badanie wszystkich parametrów i cech zabudowy, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy jeszcze raz podkreślić, że wniosek S.W. dotyczył zasadniczo zmiany sposobu użytkowania już istniejących obiektów, a sama taka zmiana wymaga ustalenia jedynie tego, czy nowa funkcja obiektów spełnia wymaganie "dobrego sąsiedztwa". Zwrócić uwagę należy, że S.W. twierdzi, iż zamierza dokonać "przebudowy" istniejących obiektów, chodzi zatem jedynie o zmianę parametrów użytkowych lub technicznych obiektów, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych W tym stanie rzeczy, uznając że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy T. naruszają przepisy w stopniu mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w pkt 1 wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zawarte w pkt 2 wyroku zapadło na podstawie art. 200 tej ustawy. Ponownie rozpoznając postępowanie organ w pierwszej kolejności ustali status działki [...], a następnie mając on uwadze stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku ponownie oceni, czy w sprawie spełnione zostały warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.