II SA/Gl 1250/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta R. działając na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. e i art. 7 ustawy z dnia 6 września 2010 r. o transporcie drogowym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.) oraz art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) orzekł o cofnięciu licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką o nr [...] z dnia [...] r., udzielonej przedsiębiorcy J. K.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli oraz w związku z przedstawionym przez przedsiębiorcę J. K. orzeczeniem psychologicznym nr [...] ustalono, że w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. nie spełniał on wymagań określonych w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit.d ustawy o transporcie drogowym w zakresie badań psychologicznych. W związku z powyższym organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia licencji, w toku którego dodatkowo ustalono, że w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. wskazany przedsiębiorca nie spełniał również, wymagań w zakresie ważności badań lekarskich, w następstwie czego organ na podstawie art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy, wystosował do przedsiębiorcy, pismem z dnia [...] r., ostrzeżenie, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, informujące, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia przepisów zostanie wszczęte postępowanie w sprawie cofnięcia licencji. W ocenie organu podnoszone przez przedsiębiorcę okoliczności uzasadniające brak badań lekarskich i psychologicznych nie znalazły poparcia w żadnych dowodach. Powoływał się on bowiem na zły stan zdrowia, który uniemożliwił mu wykonanie wymaganych badań. Organ ustalił jednak, na podstawie korespondencji z niepublicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej "A" s.c. w R., że zgłosił się on do przychodni w dniu [...] r., gdzie stwierdzono zespół bólowy kręgosłupa krzyżowo – lędźwiowego oraz nadciśnienie tętnicze, jednak nie korzystał ze zwolnienia lekarskiego i nie zgłosił się na kolejną wizytę. Po rozpoznaniu odwołania J. K. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ ten nienależycie wyjaśnił, dlaczego w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 2 lit.e ustawy o transporcie drogowym, zwłaszcza w kontekście ewentualnej wielokrotności naruszeń dokonanych przez przedsiębiorcę. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta R., decyzją z dnia [...] r., nr [...], w oparciu o art. 15 ust. 1 pkt 2 lit.e i art. 7 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym cofnął J. K. licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie można mówić zarówno o wielokrotności jak i powtarzalności naruszeń, bowiem wskazany przedsiębiorca dwukrotnie i w to krótkim okresie czasu, tj. w okresie jednego roku, nie dopełnił obowiązku poddania się obowiązkowym badaniom. Ustalono, że w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. wykonywał on przewozy drogowe bez ważnych badań lekarskich, a w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. prowadził tę działalność bez ważnych badań psychologicznych. Organ dodał, że przedsiębiorca był świadomy grożących mu konsekwencji, ponieważ osobiście odebrał ostrzeżenie organu informujące, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia przepisów zostanie wszczęte postępowanie w sprawie cofnięcia licencji. Ponadto organ dodał, że również we wcześniejszym okresie tj. od dnia [...] r. do dnia [...] r. przedsiębiorca wykonywał przewozy drogowe bez ważnych badań lekarskich. J. K. wniósł odwołanie od tej decyzji podnosząc, że w okresie gdy nie posiadał ważnych badań psychologicznych nie stanowił żadnego zagrożenia dla pasażerów, ponieważ poza swoją najbliższą rodziną nie przewoził innych osób. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło powyższe rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że wskazane okoliczności nie wypełniają dyspozycji z art. 15 ust.1 pkt. 2 lit.e w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit.d ustawy o transporcie drogowym, ponieważ zaniedbania J. K. dotyczą dwóch różnych wymogów stawianych kierowcom tj. dotyczących badań lekarskich oraz badań psychologicznych, a wobec powyższego nie występuje tożsamość naruszeń wymagana wskazanym przepisem. W pierwszym przypadku chodzi bowiem o brak ważnych badań przeprowadzanych w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Natomiast druga sytuacja dotyczy braku ważnych badań przeprowadzanych w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. W ocenie organu drugiej instancji, tylko w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia tych samych przepisów wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji. Skargę na powyższą decyzję Kolegium złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Prokurator Rejonowy w R. wnosząc o jej uchylenie w całości jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi, Prokurator wskazał, że J. K. w okresach od dnia [...] r. do dnia [...] r. oraz od dnia [...] r. do dnia [...]r. nie spełniał wymagań w zakresie badań lekarskich, zaś w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. nie spełniał wymagań w zakresie badań psychologicznych. W wymienionych okresach przedsiębiorca nie zawiesił prowadzonej działalności, jak też nie przedstawił dowodów na fakt zaniechania działalności, zatem należy przyjąć, że dokonywał on transportu osób i w związku z tym nadal obowiązywały go wszelkie wymogi zawarte w ustawie o transporcie drogowym związane z posiadaniem licencji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Prokurator podniósł, że wielokrotność naruszenia obowiązków nałożonych przez przepisy, nie jest okolicznością konieczną do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, a tym bardziej rażącego naruszenia warunków określonych w licencji (zob: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1368/04) a także, że pojedyncze naruszenie prawa nie może być zakwalifikowane jako rażące naruszenie warunków określonych w licencji, lecz suma i powtarzalność tych naruszeń wypełnia przesłanki normy art. 15 ust. 1 pkt 2b ustawy o transporcie ( zob: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1647/04). Wskazał także, że o tym czy naruszenie warunków licencji na wykonywanie transportu drogowego ma charakter rażący decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia warunków licencji – polegająca na rzucającej się w oczy sprzeczności między zachowaniem przewoźnika, a określonymi w licencji wymogami prawidłowego wykonywania przewozu, charakter warunków, które zostały naruszone oraz skutki jakie to naruszenie wywołało – rozumiane jako skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (zob: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1674/12). Prokurator podkreślając, że w przedmiotowej sprawie zachodzi oczywistość naruszenia niezwykle ważnych warunków, które skutkują szeroko pojętym bezpieczeństwem przewożonych osób, zakwestionował stanowisko organu, że tylko ponowne naruszenie tych samych przepisów jest podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia licencji. Przytaczając treść art. 15 ust. 1 pkt 2 lit.e oraz art. 15 ust. 2 skarżący wskazał, że każde kolejne naruszenie przepisów dotyczących czasu pracy kierowców lub ich kwalifikacji pociąga za sobą skutek w postaci cofnięcia licencji i niekoniecznie muszą to być tożsame przepisy. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie szczególną uwagę należy zwrócić na instytucję ostrzeżenia, które jest kierowane do kierowcy w przypadku stwierdzenia pierwszego uchybienia. Ma ona na celu umożliwienie przedsiębiorcy zaprzestanie naruszeń i wykonywanie działalności gospodarczej objętej licencją w sposób zgodny z prawem. Jedynie wówczas, gdy przedsiębiorca dopuści się ponownie tego samego uchybienia zachodzi podstawa do cofnięcia licencji. Przeciwna interpretacja mogłaby prowadzić do wypaczenia sensu korzystania z ostrzeżenia jako instrumentu dyscyplinującego przedsiębiorcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz.270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w tej ustawie. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę, może zaskarżoną decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Zatem kontrola sądów administracyjnych polega na ocenie zaskarżonej decyzji, postanowienia lub innego aktu z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie ich wydania. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 tej ustawy sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. W sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu. Rozpoznając skargę Sąd badał zatem, czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami prawa. Sąd badał również, czy stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu dawał organom podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów prawa. Badając zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem, względnie stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów prawa formalnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wydane zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – tzn. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta R. w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Zgodnie z art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe (zob. B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2004, s. 598). Tak więc, ponieważ wymieniony powyżej art. 138 §1 pkt 2 in fine Kodeksu nie precyzuje wyraźnie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, wydaje się oczywiste, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w przywołanym powyżej art. 105 § 1 Kodeksu, czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami – bezprzedmiotowością postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 1985 r., sygn. akt III SA 1105/84). Z kolei, w świetle orzecznictwa sądowego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (zob: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01). Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 Kodeksu, jest zatem konsekwencją bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, której to postępowanie dotyczyło. Podobna sytuacja zachodzi w kontrolowanej sprawie. Podane przez organ odwoławczy przyczyny, w ocenie Sądu, mogą stanowić o bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego brak było podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), a tym samym do cofnięcia przedsiębiorcy J. K. licencji na wykonywanie transportu drogowego. Jak wynika z materiału dowodowego przedsiębiorca J. K. na podstawie licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką prowadzi własną działalność gospodarczą polegającą na przewozie osób. Warunki udzielenia licencji określają przepisy art. 5 i 6 ustawy. Ustawa przewiduje także w art. 15 przesłanki cofnięcia udzielonej licencji. Wśród wskazanych w tym przepisie przesłanek cofnięcia licencji rozróżnia się przesłanki obligatoryjne wymienione w art. 15 ust. 1 pkt 1-3 czyli takie, które zobowiązują organ, w przypadku ich zaistnienia, do cofnięcia udzielonej licencji oraz fakultatywne - ust. 3 pkt 1- 4, które mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia licencji. Przesłanki obligatoryjne zostały nadto zróżnicowane, a mianowicie w przypadku zaistnienia przesłanek wymienionych w ust. 1 pkt 2 lit.a, b, d i e na organ udzielający licencji nałożono obowiązek poprzedzenia wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia licencji pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy. Podstawą orzekania przez organ pierwszej był art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy, zgodnie z którym licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, cofa się w przypadku, gdy jej posiadacz rażąco narusza przepisy dotyczące czasu pracy kierowców lub kwalifikacji kierowców. Wskazane w tym przepisie kwalifikacje kierowców zostały określone w art. 6 ust. 1 pkt 2 d tej ustawy. Zgodnie z zawartą tam regulacją przedsiębiorcy, który osobiście wykonuje przewozy udziela się licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, jeżeli spełnia on wymagania określone w art. 39a ust. 1 pkt 1-4 ustawy, tj., 1) ukończył: a) 18 lat - w przypadku kierowcy prowadzącego pojazd samochodowy, dla którego wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii: – C lub C+E, o ile uzyskał on odpowiednią kwalifikację wstępną, – C1 lub C1+E, o ile uzyskał on odpowiednią kwalifikację wstępną przyśpieszoną, b) 21 lat - w przypadku kierowcy prowadzącego pojazd samochodowy, dla którego wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii: – C lub C+E, o ile uzyskał on odpowiednią kwalifikację wstępną przyśpieszoną, – D lub D+E, o ile uzyskał on odpowiednią kwalifikację wstępną, – D1 lub D1+E, o ile przewóz wykonywany jest na liniach regularnych, których trasa nie przekracza 50 km i o ile kierowca uzyskał odpowiednią kwalifikację wstępną przyśpieszoną, c) 23 lata - w przypadku kierowcy prowadzącego pojazd samochodowy, dla którego wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii D lub D+E, o ile uzyskał on odpowiednią kwalifikację wstępną przyśpieszoną; 2) posiada odpowiednie uprawnienie do kierowania pojazdem samochodowym, określone w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, z zastrzeżeniem ust. 1a; 3) nie ma przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy; 4) nie ma przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy; W tym miejscu należy podkreślić, że ustawodawca zdecydował się odrębnie w kolejnych punktach wymienić brak przeciwwskazań zdrowotnych oraz brak przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, uznając że stanowią one dwie odrębne i niezależne od siebie przesłanki, których spełnienia wymaga się od kandydata na kierowcę. Bezspornie J. K. nie przedstawiając ważnych badań lekarskich i psychologicznych naruszył wskazane przepisy. W okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. oraz od dnia [...] r. do dnia [...] r. wykonywał on przewozy drogowe bez ważnych badań lekarskich, a następnie w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. nie przedstawił ważnych badań psychologicznych. Samo naruszenie wskazanych przepisów nie jest jednak wystarczającą podstawą do wydania decyzji o cofnięciu licencji. Powołane przez organ powody cofnięcia licencji wymienione zostały w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit.e, które zgodnie z ust. 2 tego przepisu zawsze musi zostać poprzedzone pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia tych przepisów wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji. Wskazane ostrzeżenie ma na celu zdyscyplinowanie przedsiębiorcy do działania zgodnego z przepisami i jednocześnie ma zapobiec ponownemu naruszeniu prawa (naruszeniu tych samych przepisów, które zostały ujawnione w ostrzeżeniu), wprowadzając zagrożenie cofnięcia licencji. W ocenie Sądu, zawarte w tym przepisie sformułowanie "ponowne naruszenie tych przepisów", przy jednoczesnym obowiązku skierowania do przedsiębiorcy, przy każdorazowym naruszeniu pisemnego ostrzeżenia oraz przy przyjęciu, że przeciwwskazania zdrowotne i psychologiczne stanowią dwie odrębne przesłanki, przesądza o tym, że warunkiem cofnięcia licencji jest naruszenie przez przedsiębiorcę dokładnie takich samych przepisów. W przedmiotowej sprawie wskazane w ust. 2 art. 15 ustawy pisemne ostrzeżenie zostało skierowane do J. K. tylko raz, a mianowicie wówczas, gdy naruszył on przepisy w zakresie nie przedstawienia zaświadczenia o braku przeciwwskazań lekarskich do wykonywania przewozów transportem drogowym. Po wystosowanym ostrzeżeniu przedsiębiorca ponownie naruszył przepisy o transporcie drogowym, jednak były to już inne przepisy, dotyczące posiadania ważnych badań psychologicznych. Zatem wszczęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia udzielonej mu powinno być poprzedzone pisemnym ostrzeżeniem. Stąd też, wobec nie wypełnienia dyspozycji zawartej w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit.e oraz art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie, należy stwierdzić, że nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na cofnięcie licencji, a postępowanie w tym zakresie należy uznać za bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu powołane przepisy będące podstawą zaskarżonej decyzji, znalazłyby zastosowanie jedynie w sytuacji, gdyby przedsiębiorca uchybił tym samym przepisom, tymczasem w niniejszej sprawie takiego uchybienia nie stwierdzono, a wystosowane ostrzeżenie dotyczyło innego naruszenia, niż to które zostało stwierdzone podczas ostatniej kontroli. Mając na uwadze powyższe Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, a zatem podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 1 ----------------------- 9