III SA/Gd 27/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 12 listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia 6 sierpnia 2014r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 104 k.p.a. , art. 6a, art. 7d, art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287) w zw. z § 45 i § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.), w zw. z art. 21 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j.: Dz. U z 2013r. Nr 707 ze zm.) - połączył w operacie ewidencji gruntów m. G. działki z obrębu [...], położone przy ul. [...], stanowiące własność Gminy Miasta - użytkownik wieczysty Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]": działki nr [...], nr rej. Gr. [...], [...]; działki nr [...], nr rej. Gr. [...], [...] w działkę nr [...]. Odwołanie od w/w decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "B" w Gd. Podniosła, że decyzja narusza jej interes prawny, wynikający z art. 28 k.pa. Spółdzielnia powstała w 1998 r. z wydzielenia części majątku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G.. Zgodnie z planem podziału na nowopowstałą spółdzielnię przeszło m.in. prawo użytkowania wieczystego działki o powierzchni 9343 m2 położonej w G., obręb [...] wraz z własnością posadowionego na niej budynku, która to działka powstanie w wyniku podziału działki nr [...]. Na podstawie decyzji z dnia 30.10.1998r. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości. Działka nr [...] uległa podziałowi m.in. na działkę nr [...], położoną przy ul. [...]. Fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej [...] dopiero w 2004r. Wszystkie czynności związane z wydzieleniem działki nr [...] podejmowała SM " [...]". Działka ta nie mogła zostać wskazana w uchwale podziałowej, bowiem w dniu jej podjęcia , tj. w dniu 30.06.1998r. , nie była wyodrębniona z działki nr [...]. Teren nowo powstałej spółdzielni to organizacyjnie wyodrębniona nieruchomość przy ul. [...]. W dniu 14.10.1998r. SM " B" uzyskała wpis do rejestru spółdzielni. Następnie przeszedł na nią majątek opisany w załączniku do uchwały - teren realizacji zadania inwestycyjnego Centrum Handlowo- Usługowego wraz z zabudowaniami -zespołem pawilonów A,B,C, i D. W dniu 18 czerwca 2014r. skarżąca złożyła wniosek do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w G. o wyodrębnienie z księgi wieczystej nr [...] działki nr [...] i założenie dla niej nowej księgi wieczystej oraz wpisanie prawa użytkowania wieczystego i własności budynków na swoją rzecz. Uczestnikiem postępowania jest Spółdzielnia Mieszkaniowa " [...]". Podjęte przez zarząd SM " [...]" w G. działania, mające doprowadzić do scalenia działek, w tym działki nr [...], są nadużyciem uprawnień przez wnioskodawcę i działaniem na szkodę skarżącej. W księdze wieczystej nr [...] jako właściciel działki nr [...] nadal wpisana jest SM " [...]", jednak grunt wraz z zabudowaniami położony przy ul. [...] w G. ,obejmujący działkę nr [...], jest w faktycznym władztwie SM "B". To na tę spółdzielnię z mocy uchwały o podziale przeszło prawo użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni 9343 m2 wraz z zabudowaniami. Spółdzielnia ponosi w pełnej wysokości koszty opłat publiczno - prawnych, w tym podatku od nieruchomości oraz opłat za użytkowanie wieczyste działki nr [...]. Postanowieniem z dnia 12 listopada 2014 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził niedopuszczalność odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "B" od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 6 sierpnia 2014r. W podstawie prawnej postanowienia wskazano art. 134 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ stwierdził, że należało dokonać analizy posiadania interesu prawnego do złożenia odwołania przez SM "B". Organ, powołując treść art. 24 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 46 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków podał, że legitymację do składania skutecznie wniosków w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego mają tylko podmioty uprawnione, wymienione w w/w przepisach. Tylko tym podmiotom przysługuje też prawo odwołania się od decyzji, wydanych w przedmiocie aktualizacji tego rejestru. Na podstawie księgi wieczystej nr [...] organ ustalił, że właścicielem nieruchomości nr [...] jest Gmina Miasta , zaś użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości jest SM "[...]" w G.. Spółdzielnia Mieszkaniowa "B" posiada w sprawie jedynie interes faktyczny. Dowody dotyczące wyodrębnienia Spółdzielni Mieszkaniowej "B", tj.: uchwała Zebrania Przedstawicieli Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G. nr [...] z dnia 30 czerwca 1998 r. oraz załączony do niej plan podziału środków majątkowych, opis techniczny, projekt podziału terenu nie są dokumentami przesądzającymi o prawie własności działki nr [...] odwołującej się Spółdzielni Mieszkaniowej "B". Dokumenty te dotyczą kwestii prawnych, które nie zostały uregulowane, a organy nie mogą domniemywać prawa własności z przytoczonej powyżej uchwały. Dlatego organ uznał, że zgodnie z art. 134 k.p.a. odwołanie jest niedopuszczalne, ponieważ zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 11 ust. 11 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W skardze na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 12 listopada 2014 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Spółdzielnia Mieszkaniowa "B" wniosła o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że na podstawie art. 28 k.p.a. służy skarżącej prawo strony w postępowaniu administracyjnym, bowiem posiada ona interes prawny w obaleniu decyzji z dnia 6 sierpnia 2014r. Interes ten wynika z faktu nabycia z mocy prawa nieruchomości gruntowej wraz z zabudowaniami. Mocą uchwały o podziale SM "[...]" została wydzielona nowa Spółdzielnia "B", na którą z mocy prawa przeszedł majątek opisany w załączniku do uchwały. Ponadto od dnia 30 września 1998r. skarżąca jest prawnym właścicielem terenu i zabudowań, które nabyła w drodze sukcesji uniwersalnej. Na jej wniosek w Wydziale Ksiąg Wieczystych toczy się postępowanie o dokonanie wpisu. Skarżąca stwierdziła, że podstawą nabycia przez nią składników majątkowych jest art. 111 prawa spółdzielczego. Wydzielenie działki nr [...] było zatem konsekwencją powstania nowej SM "B" i następstwem geodezyjnego wydzielenia nieruchomości - składników majątkowych nabytych z mocy prawa przez nowopowstałą spółdzielnię. Skarżącej z powodu nieujawnienia w księdze wieczystej prawa do nieruchomości przysługuje status innego podmiotu władającego konkretną działką. Kwestia wieczystoksięgowego uregulowania prawa do nieruchomości nie może odbierać skarżącej prawa do kwestionowania decyzji o połączeniu działek. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2013r., poz. 270 ze zm.). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie z powodów w niej wskazanych. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, dotyczącej wprowadzenia zmian do operatu ewidencyjnego, polegających na połączeniu w operacie ewidencyjnym gruntów dwóch działek- [...] i [...] ( bliżej opisanych w decyzji) – w działkę nr [...]. Organ odwoławczy – Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie dotyczącej wprowadzenia zmian do ewidencji , bowiem postępowanie to nie dotyczy interesu prawnego skarżącej. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 k.p.a. lub przepisach odrębnych, która na podstawie prawa powinna uzyskać konkretne korzyści albo powinna być obarczona koniecznością określonego zachowania. O posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego. Interes prawny to realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być on indywidualny, sprawdzalny obiektywnie i aktualny, a nie ewentualny. Postępowanie dotyczy wprowadzenia zmian do operatu ewidencyjnego. Kwestie związane z prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( j.t. Dz.U. z 2010 r., nr 193, poz.1287 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. nr 38, poz.454 ze zm.). Ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym, sformalizowanym zbiorem informacji o gruntach, czyli pełni funkcje informacyjno-techniczne. Postępowanie ewidencyjne służy rejestracji bezspornych danych o gruntach. Ewidencja nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów ani nie nadaje takich praw. Służy ona do rejestrowania stanów prawnych, które ustalane są w innym trybie i przez inne organy. W niniejszej sprawie organ zasadnie wskazał, że z art. 24 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz z § 46 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika, że legitymację do składania skutecznie wniosków w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego mają tylko podmioty uprawnione, wymienione w w/w przepisach. Tylko tym podmiotom przysługuje też prawo odwołania się od decyzji, wydanych w przedmiocie aktualizacji tego rejestru. Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy informacje zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów , o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy stanowi, że w ewidencji wskazuje się także właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości. Skarżąca powoływała się na to, że na skutek podziału Spółdzielni Mieszkaniowej [...] przeszło na nią prawo użytkowania wieczystego gruntu -w tym działka nr [...]- wraz z prawem do zabudowań. Niesporne w sprawie jest, że skarżąca nie jest wpisana do księgi wieczystej jako użytkownik wieczysty działki nr [...]. W księdze wieczystej jako właściciela wpisano Gminę Miasta oraz jako użytkownika wieczystego – Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w G.. Istnienia sytuacji określonych art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy organy ewidencyjne nie mogą domniemywać. Nie mogą też dokonywać samodzielnych ustaleń, czy dany podmiot jest właścicielem nieruchomości albo władającym czy gospodarującym nieruchomością, bowiem nie są do tego legitymowane. Podkreślenia wymaga, że w przywołanym przepisie nie chodzi o jakiegokolwiek władającego czy gospodarującego nieruchomością, lecz jedynie o władającego czy gospodarującego nieruchomością w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa - czyli np. użytkownika wieczystego. Prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że uchwała Zebrania Przedstawicieli Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G. z dnia 30 czerwca 1998 r. oraz załączone do niej dokumenty nie świadczą o prawie skarżącej spółdzielni do działki [...]. W uzasadnieniu postanowienia Sądu Rejonowego w G. Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia 30 września 2014 r. , oddalającego wniosek skarżącej m.in. o odłączenie z księgi wieczystej o wskazanym numerze działki [...] i założenie dla niej nowej księgi wieczystej z wpisem prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej spółki stwierdzono, że z przedłożonych przez skarżącą dokumentów nie wynika, jakie składniki majątkowe przechodzą na rzecz nowopowstałej Spółdzielni Mieszkaniowej "B" w G., w tym czy przechodzi także wskazana działka [...]. Zasadnie organ wskazał, że przedłożone przez skarżącą dokumenty dotyczą kwestii prawnych aktualnie nie uregulowanych , a dokładne ustalenie składników majątkowych skarżącej spółdzielni jest kwestią podlegającą ustaleniu przez inne organy czy właściwe sądy, których przyszłe rozstrzygnięcia będą mogły stanowić podstawę wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym. W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że wskazywane przez skarżącą okoliczności , w tym ponoszenie kosztów publiczno- prawnych ( na podstawie refaktur wystawianych przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w G. ) świadczą o istnieniu interesu faktycznego, nie zaś prawnego , wymaganego art. 28 k.p.a. Powoływany przez skarżącą przepis art. 111 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (jt. Dz.U. z 2013 r., poz.1443 ze zm.) stanowi, że wskutek podziału spółdzielni na powstającą spółdzielnię przechodzą z chwilą jej zarejestrowania wynikające z planu podziału składniki majątkowe oraz prawa i zobowiązania. Jednak, jak wskazano wyżej, plan podziału nie może budzić wątpliwości , jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Nie wynika też z niego w sposób jednoznaczny, jakie składniki majątku przeszły na skarżącą spółdzielnię, a w szczególności – że przeszło na jej rzecz prawo do działki nr [...]. Przywołane przez skarżącą stanowisko Sądu Najwyższego, zaprezentowane w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt I CSK 278/13 ( publ. LEX nr 1523430) o sanacji wad uchwały o podziale spółdzielni przez dokonanie wpisu do rejestru spółdzielni wyodrębnionej w wyniku podziału, nie może być wiążące w niniejszej sprawie. Jak już wyżej wskazano organy ewidencyjne nie są uprawnione do samodzielnego ustalania praw danego podmiotu do nieruchomości, dla której ewidencja gruntów i budynków jest prowadzona. Zauważyć też należy, że granice działki ujęte w projekcie podziału terenu , załączonym do uchwały "podziałowej", nie pokrywają się z granicami działki, ujętej na wyrysie z mapy ewidencyjnej, skala 1:1000 ( projekt podziału i wyrys w aktach administracyjnych) – różnice te są widoczne przede wszystkim na granicy między działką [...] a działkami o numerach [...], [...] i [...]. Różnicy tej strona skarżąca nie potrafiła też wyjaśnić na rozprawie. Wobec powyższego powołany przez skarżącą art. 111 ustawy Prawo spółdzielcze, w sytuacji braku możliwości zidentyfikowania składników majątkowych, które przeszły na skarżącą ( w tym przedmiotowej działki [...]), nie może być podstawą do przyjęcia istnienia interesu prawnego skarżącej , a co za tym idzie - do uznania jej za stronę postępowania, dotyczącego połączenia w operacie ewidencji gruntów działek o numerach [...] i [...], w działkę nr [...]. W tej sytuacji stanowisko organu – co do zasady - należy uznać za prawidłowe. Jednak stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, publ. ONSA 1999, z. 4, poz.119; wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08, publ. LEX nr 526409). Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania w oparciu o art. 134 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy będzie miał na uwadze powyższe wskazania. Wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie powinno też być doręczone stronom postępowania , w którym organ pierwszej instancji wydał decyzję, od której skarżąca wniosła odwołanie.