V SA/Wa 2430/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] marca [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania na realizację projektu oddala skargę. [...] S.A. w [...] (dalej: "skarżąca") wystąpiła z wnioskiem (nr wniosku: ID [...]) o dofinansowanie projektu pn. "[...]", złożonym w ramach III konkursu Programu [...], dla ścieżki programowej [...]. Wniosek o dofinansowanie został poddany ocenie formalnej oraz ocenie merytorycznej, przeprowadzonej zgodnie z zasadami określonymi w Regulaminie III konkursu w ramach programu [...] dla ścieżki programowej [...] (dalej "regulamin"). Decyzją z dnia [...] stycznia [...] r. Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej jako "Dyrektor NCBiR") nie przyznał środków finansowych skarżącej. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zgodnie z rozdziałem 4 pkt 6 regulaminu oraz decyzją Dyrektora NCBiR dofinansowanie uzyskały projekty, które otrzymały oceny w przedziale 17,67 – 26 punktów na 26 możliwych oraz uzyskały w każdym z kryteriów próg oceny końcowej określony punktowo dla danego kryterium. Tymczasem wniosek o dofinansowanie skarżącej otrzymał ocenę końcową 16.83 pkt, średnia ocen dla każdego z ocenianych kryteriów przekroczyła minimalny próg punktowy. Skarżąca odwołała się o ww. decyzji stwierdzając, że nie zgadza się z oceną merytoryczną i przyznaną punktacją wniosku. W związku z czym, wniosła o ponowną ocenę merytoryczną z uwzględnieniem wyjaśnień i w konsekwencji zmianę decyzji. Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej również jako: "Komisja") decyzją z dnia [...] marca [...] r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, odmówiła przyznania środków finansowych. W uzasadnieniu decyzji Komisja stwierdziła, że nie znalazła podstaw do odmiennej oceny wniosku o dofinansowanie i uznała, że przyznana przez recenzentów punktacja oddaje merytoryczną wartość projektu. Podniosła, że nieprzyznanie maksymalnej ilości punktów (tj. 5.00) w kryteriach podlegających ocenie merytorycznej zgodnie z załącznikiem do regulaminu, nie jest jednoznaczne z nieprawidłową oceną danego kryterium. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Komisja wskazała także, że ocena ekspercka ma charakter oceny w pewnej mierze subiektywnej i dopóki granice niezależności eksperckiej nie zostaną przekroczone nie można uznać, że ocena przebiegała w sposób sprzeczny z ustalonymi w tym zakresie zasadami. Samo subiektywne odczucie odwołującego się, co do nieprawidłowości oceny, nie może stanowić przesłanki uzasadniającej uznanie, że ocena w danym kryterium została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, skoro granice te w przedmiotowej sprawie nie zostały przekroczone. [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosła skargę na decyzję Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] marca [...] r., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. art. 7, 8, 11, 77, 107 § 2 i § 3 K.p.a., polegające w szczególności na: - niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w decyzji o odmowie przyznania środków finansowych dotyczących złożonego wniosku o dofinansowanie, - niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności braku odniesienia się do zarzutów merytorycznych zawartych w odwołaniu, - dowolności w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego wynikałoby utrzymanie w mocy ocen ekspertów. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że ekspert nie zapoznał się z treścią wniosku, a Komisja z treścią odwołania. Zdaniem skarżącej, z wnikliwej analizy recenzji nr 2 oraz 3 wynika, że eksperci dokonujący oceny merytorycznej wniosku nie zapoznali się w ogóle z jego treścią, o czym świadczą bardzo liczne rozbieżności pomiędzy stwierdzeniami ekspertów, a treścią wniosków, np.: 1) w recenzji nr 2 w ocenie eksperta "Brak jest oceny czystości patentowej dokonanej przez niezależnych ekspertów", tymczasem we wniosku na str. 16 powołano się na pozytywny wynik badania zdolności patentowej w odniesieniu do obecnego stanu techniki i cechy nowości cechy nowości wykonane przez Urząd Patentowy Rzeczypospolitej Polskiej, a sprawozdanie o stanie techniki zostało dołączone do projektu; 2) ekspert sam przeczy sobie stwierdzając, że nie dokonano przeglądu literatury przedmiotu, wobec czego przy ocenie innowacyjności produktu można opierać się jedynie na deklaracjach wnioskodawcy, że projekt jest innowacyjny. Zdaniem skarżącej taki zarzut nie jest merytoryczny, ponieważ nie można dokonać przeglądu literatury przedmiotu z uwagi na wymienioną wcześniej czystość patentową; 3) w recenzji nr 3 ekspert zarzucił, że skarżąca nie rozróżnia terminów [...][...], co zdaniem skarżącej nie jest prawdą, ponieważ na stronie 17 wniosku termin definiujący nazwę enzymu został jednoznacznie przedstawiony; 4) ekspert zarzucił, że czytając strony wniosku nie można stwierdzić jakie będzie źródło tytułowych kwasów, tymczasem kwestia ta została wyjaśniona na str. 20 wniosku; 5) w recenzji nr 2 ekspert napisał, że "Nie podano, jakie zaplecze aparaturowe i laboratoryjne posiada Wnioskodawca", co zdaniem skarżącej, jest oczywistą nieprawdą, ponieważ do wniosku został załączony List Intencyjny w sprawie Ramowej Współpracy z Wydziałem Biotechnologii Uniwersytetu [...], który jednoznacznie potwierdza możliwość przeprowadzenia wszystkich prac badawczo-rozwojowych wskazanych w projekcie; 6) w recenzji nr 2, zdaniem skarżącej ekspert pisząc, że na rynek miałby być wprowadzony produkt nie całkowicie przebadany od strony bezpieczeństwa dla ludzi, nie zapoznał się z treścią wniosku, gdzie na str. 19 jest wyraźnie napisane, że substancje aktywne posiadają wykonane wieloletnie badania toksykologiczne, zgodnie z Wytycznymi (407 i 420) obowiązującymi w krajach OECD, które nie wykazały jakiegokolwiek ujemnego działania na organizm. W odpowiedzi na skargę Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził m. in., że ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. Nr 96, poz. 616 ze zm.), nie przewiduje stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do prowadzonych przez NBCR postępowań konkursowych, w tym także do procedury odwoławczej. Podkreślono również, ze ustawodawca nie powołał do rozpatrywania odwołań od decyzji Dyrektora NCBR zespołu ekspertów, a ustanowił komisję odwoławczą Rady NCBR składającą się z przedstawicieli Rady NCBR, z czego wynika, że zadaniem komisji odwoławczej nie jest ocena odwołania pod względem merytorycznym – oceny merytorycznej dokonują bowiem eksperci na etapie oceny merytorycznej wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że ustawa o NCBiR nie przewiduje stosowania przepisów k.p.a. w prowadzonych przez Centrum postępowaniach konkursowych, w tym także w odniesieniu do procedury odwoławczej przewidzianej w art. 40 tej ustawy. Brak w ustawie o NCBiR regulacji o stosowaniu przepisów k.p.a. to zamierzone rozwiązanie legislacyjne. Zakładając racjonalność ustawodawcy stwierdzić należy, iż gdyby do postępowań w sprawie przyznania dofinansowania miałyby być stosowane wprost lub odpowiednio przepisy k.p.a., wynikałoby to z ustawy o NCBiR. Należy mieć na względzie, że ustawy szczególne regulujące działalność innych od Centrum państwowych agencji wykonawczych odwołują się wprost do przepisów k.p.a. lub do pojęcia decyzji administracyjnych. Podkreślić należy, że dla uznania, że w danej sprawie mamy do czynienia z decyzją administracyjną musi istnieć przepis prawa przyznający określonemu podmiotowi prawo do podejmowania decyzji administracyjnych rozumianych jako oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A .Kabat, M. Niezgódka-Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Zakamycze 2005; s.18) Z uwagi na powyższe, zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów k.p.a., zdaniem Sądu, nie zasługują na uwzględnienie. To w ustawie o NCBiR oraz w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 września 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu realizacji zadań Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. Nr 178, poz. 1200, dalej: rozporządzenie) określone zostały zasady postępowania w przypadku ubiegania się o dofinansowanie projektów, o których mowa w ustawie o NCBiR. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o NCBiR przyznawanie przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju środków finansowych na wykonanie projektów następuje w drodze decyzji Dyrektora wydawanej na podstawie listy rankingowej pozytywnie zaopiniowanych wniosków, przy czym decyzja ta nie jest decyzją w rozumieniu k.p.a. Od decyzji, o której mowa w ust. 1, lub promesy, o której mowa w art. 37 ust. 2, wnioskodawcy przysługuje odwołanie do komisji odwoławczej Rady, a w przypadku konkursów, o których mowa w art. 17 pkt 6 - do Komitetu Sterującego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji (ust. 2 art. 40 ustawy o NCBiR). Komisja odwoławcza Rady lub Komitet Sterujący wydaje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania (art. 40 ust. 3). Natomiast przepis ust. 4 tego artykułu stanowi, że na decyzję komisji odwoławczej Rady lub Komitetu Sterującego przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że Komisja Odwoławcza, wydając rozstrzygnięcie uprawniona jest do odmowy przyznania środków finansowych, a nie ma uprawnień do utrzymania w mocy decyzji. Cytowany art. 40 ust. 3 ustawy o NCBiR wprost wskazuje na rodzaje rozstrzygnięcia: przyznanie bądź odmowa przyznania środków finansowych. Regulacja ta w tym zakresie jest kompleksowa. W rozpoznawanej sprawie ocena Sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania NCBiR z ustawą o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju, rozporządzeniem oraz z Regulaminem. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o NCBiR Dyrektor Centrum ustala i ogłasza regulamin konkursu, który wyłania wykonawców projektów, obejmujących badania naukowe lub prace rozwojowe nakierowane na zastosowanie w działalności gospodarczej. Dyrektor Centrum wyznacza również ekspertów lub powołuje zespoły ekspertów spośród wybitnych przedstawicieli środowisk naukowych, gospodarczych i finansowych, w tym ekspertów zagranicznych, którzy oceniają wnioski złożone w konkursie i na tej podstawie przygotowują i przekazują dyrektorowi listę rankingową pozytywnie zaopiniowanych wniosków (art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o NCBiR). Eksperci opiniują wnioski konkursowe, posiłkując się w szczególności katalogiem kryteriów z art. 39 ustawy o NCBiR oraz wymienionych w Regulaminie każdego konkursu. Z uwagi na okoliczność, że eksperci, uczestniczący w procesie oceny projektów zgłoszonych do dofinansowania, dysponują wiedzą specjalistyczną, Sąd nie może kwestionować ilości punktów przyznanych przez nich w ramach danego kryterium i przesądzać, że tych punktów powinno być przyznanych więcej, aniżeli uczynił to ekspert. Sądy administracyjne nie kontrolują poprawności opinii ekspertów pod względem merytorycznym, nie wkraczają w szczegółowe rozważania na temat przedłożonych przez wnioskodawcę rozwiązań technicznych w związku z aktualnym stanem wiedzy w tym zakresie (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2937/12, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1783/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyniki oceny merytorycznej stanowią podstawę do ułożenia listy rankingowej projektów rekomendowanych do finansowania, na podstawie której wydawana jest decyzja Dyrektora Centrum o przyznaniu środków finansowych albo o odmowie przyznania środków finansowych. Zgodnie z procedurą odwoławczą przewidzianą w cytowanym art. 40 ustawy o NCBiR od decyzji wydanej przez Dyrektora NCBiR przysługuje odwołanie do Komisji Odwoławczej Rady Centrum w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji Dyrektora NCBiR. Komisja odwoławcza Rady Centrum wydaje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania. Potwierdza to pkt VI. Pkt 2 Regulaminu Konkursu Komisja Odwoławcza Rady Centrum. Wnioskodawcy przysługuje na decyzję skarga do sądu administracyjnego (art. 40 ust. 4 ustawy o NCBiR oraz pkt VI pkt 3 Regulaminu konkursu. Komisja Odwoławcza rozpoznając odwołanie powinna odnieść się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu i uzasadnić dlaczego zarzuty strony dotyczące przebiegu konkretnego etapu oceny są nieuzasadnione. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju przyznało w odpowiedzi na skargę, że Komisja Odwoławcza Rady NCBR nie odniosła się bezpośrednio do szeregu zarzutów odwołania. Jednakże okoliczność ta nie może stanowić podstawy do uznania, że Komisja nie zapoznała się z treścią odwołania skoro, jak to wynika z treści tej decyzji, nie znalazła podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania. Ma rację organ wywodząc, że powody przyznania takiej a nie innej ilości punktów zawierają recenzje ekspertów a skoro członkowie Komisji podzielają ustalenia co do przyznanej przez nich ilości punktów należy uznać, że tym samym zgadzają się z ich treścią. W ocenie Sądu zarzuty sformułowane przez skarżącego są zarzutami do opinii 2 ekspertów (nr 2 i 3). Podkreślić należy, że ocena eksperta jest z założenia obarczona pewnym poziomem subiektywizmu, wynikającego chociażby ze stanu skomplikowania danej materii i związanego z tym stanu wiedzy koniecznego z punktu widzenia analizy wniosku potencjalnego beneficjenta. Należy pamiętać również o tym, że każdy powołany ekspert musi daną sprawę ocenić w ramach wzorców kontroli spraw podobnych, którymi się zajmuje, a nadto stosownie do posiadanej i aktualnie znanej w gronie znawców przedmiotu wiedzy na dany temat. Tym samym, o ile ekspertowi można stosunkowo łatwo zarzucić, że wadliwie ocenił kryterium o charakterze ścisłym (np. czy dany wnioskodawca zatrudnia określoną ilość pracowników dotkniętych danym stopniem niepełnosprawności), o tyle weryfikacja kryteriów niemierzalnych lub trudno mierzalnych (np. nowość, innowacyjność, znaczący wpływ na rozwój danej branży, itp.) nie może opierać się na przekonaniu, iż skoro ekspert w tym zakresie opowiedział się odmiennie od innego powołanego eksperta, to z tej przyczyny ocena jednego z nich lub obydwu, jest nierzetelna. W tym przypadku mamy do czynienia ze swobodną oceną eksperta, i o ile nie jest ona dowolna, nie można uznać jej za nierzetelną. Trudno wymagać, aby każdy ekspert prezentował ten sam pogląd i oceniając projekt zwrócił uwagę na te same jego mankamenty lub na te same jego zalety. W takim wypadku nie byłoby konieczności powoływania aż tylu ekspertów. Ocena dokonywana przez specjalistów z danej dziedziny ma bowiem to do siebie, że każdy naukowiec prezentuje swoje indywidualne podejście i mieści się to w granicach subiektywizmu dokonywanej oceny. Odzwierciedleniem tego są różne oceny poszczególnych ekspertów. Nie można zatem uznać, że skoro jeden z ekspertów dokonał oceny wyższej a drugi niższe to ta druga niższa jest oceną wadliwą. Celem procedury odwoławczej jest zapewnienie każdemu wnioskodawcy weryfikacji pierwotnej oceny jego wniosku, dokonywanej przez zupełnie inne gremium ekspertów. Służy to zachowaniu swego rodzaju zasady dwuinstancyjności w procedurze wyboru projektów. Podkreślić należy, w decyzji z [...] marca [...] r. wprost stwierdzono, że brak jest podstaw do odmiennej oceny wniosku o dofinansowanie i tym samym uznano, że przyznana przez recenzentów punktacja oddaje merytoryczną wartość projektu. Wynika z tego, że organ ten podzielił ustalenia i oceny zaprezentowane przez ekspertów a następnie przez Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju. Fakt przyznania różnej punktacji jest wynikiem subiektywnej oceny poszczególnych ekspertów z którą trudno polemizować. Skarżący w skardze nie wskazali natomiast na naruszenie obowiązujących przy rozstrzyganiu aktów prawnych czy to ustawy czy regulaminu konkursu a zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą zostać, z powodów wskazanych wyżej, uwzględnione. Poza tym wskazać należy, że ani ustawa ani regulamin nie zawierają nakazu odniesienia się Komisji do poszczególnych zarzutów odwołania (jak to czyni się w innych procedurach), co pozbawia skuteczności zarzut nie odniesienia się do nich precyzyjnie przez Komisję. Zarzuty o niezapoznaniu się Komisji z argumentacją merytoryczną w kontekście stwierdzeń Komisji o braku przesłanek do odmiennej oceny niż ta zaprezentowana przez ekspertów, są w związku z tym niezasadne. Reasumując zdaniem Sądu ocena przedmiotowego projektu została przeprowadzona według kryteriów wynikających z Regulaminu przeprowadzania konkursu, ustawy i rozporządzenia znanych wszystkim wnioskodawcom ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danej rundy aplikacyjnej. Projekt skarżącego został więc skonfrontowany z założeniami programu, a jego ocena końcowa jest wynikiem procesu myślowego specjalistów z dziedziny, której dotyczy projekt. Mając zatem na uwadze to, że nie można było stwierdzić naruszenia prawa przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.