II OSK 1696/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1838/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1838/14 oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ww. postanowieniem z dnia [...] 2014 r., na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia "[...]" wniesionego od decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] 2014 r., w której w pkt I stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a w pkt II zmieniono decyzję nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że decyzją z dnia [...] 2010 r. Wójt Gminy [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie sortowni surowców wtórnych o linię segregacji odpadów mieszanych z linią produkcyjną do wytwarzania paliwa alternatywnego na działce nr [...], obręb [...], gm. [...]. Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku PPHU [...], wydał w dniu [...] 2014 r. decyzję, w której w pkt I stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a w pkt II zmienił decyzję własną nr [...] z dnia [...] 2010 r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), dalej "ustawa z dnia 3 października 2008 r." Odwołanie od tej decyzji wniosło Stowarzyszenie "[...]" wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Pełnomocnik Stowarzyszenia w dniu [...] 2014 r. złożył w organie pismo zawierające wniosek o dopuszczenie na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do udziału w postępowaniu oraz uzupełnienie odwołania. Kolegium przytoczyło treść art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz art. 31 § 4 k.p.a. i stwierdziło, że w warunkach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, a zatem nie można uznać, iż Stowarzyszenie mogło wstąpić do niniejszego postępowania na podstawie art. 44 ww. ustawy. Tym samym udział organizacji społecznej na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. bez udziału społeczeństwa jest możliwy, o ile na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. zostanie ona dopuszczona do udziału w postępowaniu w oparciu o art. 31 § 1 k.p.a. Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przepis ten wymaga, by organizacja społeczna złożyła wniosek, a więc aby wystąpiła z takim żądaniem do organu, zaś o jej dopuszczeniu do udziału w postępowaniu lub jego wszczęciu rozstrzyga arbitralnie organ, który ocenia czy żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, a także interesem społecznym. Skutkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest przyznanie jej uprawnień procesowych. Jednakże organizacja społeczna występująca na prawach strony nie ma w postępowaniu ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organizacja nie może dysponować samym postępowaniem ani prawami lub obowiązkami, których to postępowanie dotyczy, a jedynie może wykorzystywać procesowe uprawnienia z których korzysta strona postępowania. Tak więc, organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, albo z uwagi na odmowę jej dopuszczenia na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., albo z powodu nie zgłoszenia takiego żądania, nie ma legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji organu l instancji. Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji z dnia [...] 2014 r., zatem nie będąc podmiotem na prawach strony nie posiadało uprawnień procesowych do złożenia odwołania od tej decyzji. Zatem pismo pełnomocnika Stowarzyszenia zatytułowane "odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] nr [...]" wobec braku odwołań wniesionych przez strony postępowania nie mogło skutecznie wszcząć postępowania odwoławczego, tym samym wniosek zgłoszony na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jest bezprzedmiotowy, gdyż nie istnieje postępowanie, w którym Stowarzyszenie mogłoby uczestniczyć, o ile zostałoby dopuszczone na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Wniesione odwołanie z tych też względów jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie "[...]", zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 134 k.p.a. poprzez przedwczesne stwierdzenie, że odwołanie skarżącego z dnia [...] 2014 r. od decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] 2014 r. jest niedopuszczalne, w wyniku czego decyzja nie została poddana kontroli instancyjnej; 2. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuprawnione stwierdzenie, że przed organem nie toczy się postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji, bowiem strony postępowania, w którym została wydana decyzja nie skorzystały z możliwości złożenia odwołań od decyzji, podczas gdy skarżący wraz odwołaniem złożył wniosek o dopuszczenie go do postępowania przed organem I instancji, w wyniku czego organ przedwcześnie stwierdził niedopuszczalność odwołania. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżące Stowarzyszenie nie uczestniczyło jako strona, ani też jako podmiot na prawach strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2014 r., nr [...]. Sąd wyjaśnił, że postępowanie odwoławcze - z woli ustawodawcy - oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Zasada ta jasno wynika z brzmienia art. 127 § 1 k.p.a., który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Oznacza to, że postępowanie odwoławcze może zostać uruchomione tylko w wyniku podjęcia - przez uprawniony podmiot - czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania. Legitymację do wniesienia odwołania ma wyłącznie strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki, o których mowa w art. 28, 29 i 30 k.p.a. Organizacja społeczna ma prawa strony, a zatem również prawo wniesienia odwołania, tylko wówczas gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji. A contrario zatem, jeżeli organizacja nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania. Organizacja społeczna korzysta z prawa strony w rozumieniu art. 10 k.p.a. od chwili wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 czerwca 1998 r., sygn. IV SA 1180/96, wyrok NSA z 20 stycznia 2005 r., sygn. OSK 1755/04). Sąd wskazał, że wolą Stowarzyszenia "[...]" było zainicjowanie postępowania odwoławczego od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2014 r., nr [...]. Zatem skuteczność podejmowanych przez Stowarzyszenie czynności procesowych skierowanych na zainicjowanie postępowania odwoławczego oceniać należy w pierwszej kolejności w kontekście art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r., a następnie w odniesieniu do art. 31 k.p.a. Z decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] 2014 r. wynika, że odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wskazanej w niej inwestycji. Oznacza to, organ I instancji nie miał obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w tym postępowaniu, zgodnie bowiem z art. 79 ust. 1 ustawy, społeczeństwo ma zapewniony udział w tym postępowaniu, w ramach którego prowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko. Sąd stwierdził zatem, że skarżące Stowarzyszenie mogło skutecznie wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji tylko w sytuacji złożenia na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji wniosku o dopuszczenie do udziału na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że składając odwołanie Stowarzyszenie nie było stroną postępowania pierwszoinstancyjnego z uwagi na brak formalnego postanowienia, o którym mowa w art. 31 § 2 k.p.a. W toku tego postępowania, do chwili wydania i doręczenia decyzji stronom, Stowarzyszenie nie składało wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, ani też nie występowało z pismami, czy oświadczeniami, Stowarzyszeniu nie doręczono również rozstrzygnięcia organu I instancji. Tak więc do chwili zakończenia postępowania przed organem I instancji Stowarzyszenie nie uzyskało statusu strony postępowania. Wprawdzie wraz z odwołaniem Stowarzyszenie wystąpiło w oparciu o art. 31 § 2 k.p.a. z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jednakże ze względu na nietoczące się postępowanie odwoławcze wniosek ten okazał się bezprzedmiotowy. Sąd stwierdził zatem, że Stowarzyszenie nie miało legitymacji do zainicjowania postępowania odwoławczego, nie mogło więc wnieść skutecznie odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2014 r. W tych warunkach Kolegium zasadnie na podstawie art. 134 k.p.a. wniesione odwołanie uznało za niedopuszczalne. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej p.p.s.a., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...], zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. - poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej i uznanie, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, podczas gdy Sąd winien był uwzględnić skargę w całości i uchylić postanowienie wobec tego, że organ przedwcześnie stwierdził, iż odwołanie Stowarzyszenia z dnia [...] 2014 r. od decyzji Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] 2014 r., kończącej postępowanie w sprawie zmiany decyzji Nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2010 r., dotyczącej funkcjonowania instalacji związanych z odzyskiwaniem surowców wtórnych na terenie działki o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...] jest niedopuszczalne, a w konsekwencji decyzja ta nie została poddana kontroli instancyjnej; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. - poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej i uznanie, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, podczas gdy nieuprawnione było twierdzenie organu, zawarte w uzasadnieniu postanowienia, a uznane przez Sąd za słuszne, iż przed organem nie toczy się postępowanie odwoławcze, bowiem strony postępowania, w którym została wydana decyzja Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] 2014 r., nie skorzystały z możliwości złożenia odwołań od tej decyzji, podczas gdy Stowarzyszenie wraz z odwołaniem złożyło wniosek o dopuszczenie go do postępowania, w wyniku czego organ przedwcześnie stwierdził niedopuszczalność odwołania. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że stwierdzenie przez organ niedopuszczalności odwołania było przedwczesne, z uwagi na nierozpoznanie złożonego wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Podmiotowy charakter mają m.in. przyczyny w postaci braku po stronie wnoszącego odwołanie legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia. Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. legitymacja do złożenia odwołania służy stronie. Organizacja społeczna ma prawa strony, a zatem również prawo wniesienia odwołania, tylko wówczas gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji. Wynika to z rozwiązania przyjętego w art. 31 § 3 k.p.a., który stanowi, że organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Zwrot "uczestniczy" oznacza, że prawa strony służą organizacji społecznej, jeżeli została już dopuszczona przez organ administracji publicznej do udziału w postępowaniu. Jeżeli natomiast organizacja nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 580). Organizacja społeczna korzysta z prawa strony od chwili wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Podkreślenia jednak wymaga, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jest pozostawanie tego postępowania w toku. Uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie ma miejsce wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku, bowiem instytucja ta nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie, w oderwaniu od konkretnej sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1076/04, Lex nr 165912). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie nie uczestniczyło jako podmiot na prawach strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2014 r. W toku postępowania przed tym organem, przed wydaniem decyzji, nie składało wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie. Wniosek taki Stowarzyszenie złożyło dopiero wraz z odwołaniem od decyzji organu I instancji. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało jednakże zakończone, co powoduje, że nie jest możliwe wstąpienie Stowarzyszenia do tego postępowania, a więc wniosek o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu nie mógłby być uwzględniony. Jak wskazano powyżej, warunkiem skorzystania z uprawnienia, o którym mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jest pozostawanie postępowania w toku. Wobec tego Stowarzyszenie nie mogło skutecznie wnosić o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, które zostało zakończone decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2014 r. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania było przedwczesne wobec nierozpoznania wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Brak rozpoznania tego wniosku nie miał w realiach niniejszej sprawy żadnego wpływu na dokonanie oceny, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieuprawniony, a w konsekwencji, że było niedopuszczalne. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.