II SA/Bd 1331/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant asystent sędziego Dawid Myszyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi małoletniego F. A., działającego przez przedstawicieli ustawowych: M. A., D. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia ... 2014 r. nr ... w przedmiocie zwolnienia z odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza T. z dnia ... 2014r., nr ..., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz T. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...], działając na podstawie art.18 ust. 1 pkt 3, art. 50 ust. 1, 4, 5, 6, 7 w zw. z art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., dalej zwana u.p.s.), w zw. z art. 8 i art. 9 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 1994 r. Nr 111, poz. 535 ze zm.), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189 poz. 1598) oraz art. 104 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwana k.p.a.), przyznał skarżącemu F. A., reprezentowanemu przez przedstawicieli ustawowych M. i D. A., pomoc w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w okresie od [...] lipca 2014 r. do [...] września 2014 r., w wymiarze 10 godzin tygodniowo - 2 godziny dziennie w dni robocze wskazując, że dochód rodziny uprawnia do 25% odpłatności za godzinę usługi. W piśmie z [...] sierpnia 2014 r. strona zwróciła się o zwolnienie z odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze. Burmistrz T. decyzją z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a., § 2 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, art. 50 ust. 4, 5 i 7 u.p.s. i art. 7 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, odmówił zwolnienia skarżącego z odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze, ustalonej na podstawie ww. decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu wskazano, że organ odmówił zwolnienia z odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze w związku z faktem, iż dochód rodziny przekroczył przedział dochodowy określony w § 4 rozporządzenia, przyjęty dla określenia odpłatności w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. Strona nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej w całości i umorzenie postępowania. Zarzuciła jej naruszenie przepisów ustawy k.p.a., a w szczególności: art. 7 i art. 8, poprzez prowadzenie postępowania niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w sposób nie budzący zaufania obywateli do władzy publicznej, art. 10 poprzez niezapewnienie uczestnikom możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzenia się co do niego oraz art. 16 § 1, poprzez naruszenie zasady ostateczności decyzji administracyjnej polegającą na zmianie decyzji nie tylko w niewłaściwym trybie, ale także w sytuacji, kiedy ustawa nie przewiduje takiego trybu, a także wywołanie decyzją niedopuszczalnych skutków ex tunc. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], na podstawie § 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, art. 50 ust. 4, ust. 5 i ust. 7 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 3 u.p.s. i art. 138 § 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, odpłatność za specjalistyczne usługi dla osób z zaburzeniami psychicznymi ustala ośrodek pomocy społecznej właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby wymagającej pomocy w tej formie, na wniosek osoby zainteresowanej lub jej opiekuna, w zależności od posiadanego dochodu na osobę w rodzinie. Podstawowym zaś instrumentem dowodowym w postępowaniu dotyczącym pomocy społecznej jest rodzinny wywiad środowiskowy (art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 i 4 u.p.s.). Organ podał, że z przedłożonych przez stronę zaświadczeń o dochodach rodziny wynikało, iż jej sytuacja finansowa uległa poprawie. W konsekwencji, po ponownym przeliczeniu dochodów, dnia [...] września 2014 r. organ I instancji zasadnie wydał decyzję, którą odmówił zwolnienia z odpłatności ze specjalistyczne usługi opiekuńcze z powodu polepszenia się sytuacji dochodowej rodziny i przekroczenia kryterium dochodowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. złożyła strona skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (oraz przedstawicieli ustawowych), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób odbierający obywatelom zaufanie do organów władzy publicznej z uwagi na błędną interpretację przepisów i wadliwe ich stosowanie oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe i niewyczerpujące uzasadnienie wydanej decyzji. Zarzucono ponadto naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności art. 106 ust. 5, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji na niekorzyść strony z mocą wsteczną. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja w przedmiotowej sprawie nie może mieć charakteru ex tunc. Ewentualna decyzja odmawiająca zwolnienia z odpłatności musiałaby odnosić się do przyszłości, a nie zmieniać sytuację strony od chwili wydania decyzji pierwotnej. Jest to postępowanie w nowej sprawie, a nie kontynuowanie czy też rozpatrywanie na nowo sprawy zakończonej ostateczną decyzją. Jest to najistotniejszy zarzut, który wpływa na ocenę postępowania w sprawie, jednakże zaskarżona decyzja w ogóle się do niego nie odnosi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia, niż podniesione przez stronę w skardze, ponieważ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza T. z dnia [...] września 2014 r., na mocy której odmówiono stronie zwolnienia z odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze, ustalonej na podstawie decyzji przyznającej nr [...] z dnia [...] .07.2014 r. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie, na mocy którego organ I instancji orzekł merytorycznie o odmowie zwolnienia z odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze, nie zasługuje na akceptację. Art. 106 ust. 5 u.p.s., którego treść organ zupełnie pominął, nie daje mu uprawnień do podjęcia rozstrzygnięcia takiej treści. Przepis ten stanowi samodzielną podstawę do uchylenia (bądź zmiany) decyzji uprzednio przyznającej pomoc społeczną, lecz uchylenie (lub zmiana) takiej decyzji ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wywołuje skutki na przyszłość. Przepis ten nie upoważnia organu do ponownej merytorycznej oceny wniosku strony o przyznanie pomocy, który to wniosek był podstawą uprzednio wydanego rozstrzygnięcia. Zmiana sytuacji dochodowej strony nie spowodowała bowiem, że "odżył" pierwotny wniosek strony, który wymagałby ponownego rozpatrzenia i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Konstytutywny charakter decyzji z art. 106 ust. 5 u.p.s. przesądza, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość. Takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy. Tego rodzaju decyzje nie są jednak wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 18.03.2004 r., I SA 2337/03, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że art. 106 ust. 5 u.p.s. wskazuje, jakiej treści decyzje może wydać organ. Stanowi on, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W przedmiotowej sprawie zaś decyzja Burmistrza T. z [...] września 2014 r. zawiera rozstrzygnięcie, którego nie przewiduje powołany przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. Orzeka ona bowiem co do istoty sprawy. Podjęte przez organ I instancji błędne rozstrzygnięcie zostało zaakceptowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przy czym wskazać należy, że organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do dotyczącego tej kwestii zarzutu zawartego w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zatem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo, bowiem powołane przepisy nie dopuszczają takiego rozstrzygnięcia, które zastosowały organy. Organ I instancji nie określił bowiem, czy zmienia lub uchyla swoją poprzednią decyzję z [...] lipca 2014 r. W konsekwencji w obiegu prawnym istnieją dwie wzajemnie wykluczające się decyzje, tj. ww. decyzja z [...] lipca 2014 r. i zaskarżona decyzja z [...].09.2014 r. Aby uniknąć takiej sytuacji organ winien rozstrzygnąć w sprawie z uwzględnieniem brzmienia art. 106 ust. 5 u.p.s. Orzeczenie przez organ w sposób niezgodny z jego treścią stanowi naruszenie tego przepisu, co uzasadnia uchylenie decyzji. Dopiero decyzja wydana w sposób przewidziany przepisami prawa będzie podlegała ocenie sądu pod względem merytorycznym. Reasumując, w przypadku stwierdzenia przez organ, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 106 ust. 5 u.p.s., organ wydaje decyzję uchylającą lub zmieniającą pierwotne rozstrzygnięcie ze skutkiem ex nunc, a co za tym idzie, kształtuje nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji. Ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 u.p.s. konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję, co oznacza, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej, jak i jej uchylenie, mają charakter konstytutywny. Brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną - ex tunc. Takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10.12.2013 r., II SA/Po 772/13). Słusznie wskazuje skarżący, że zaskarżona do Sądu decyzja nie jest w należyty sposób uzasadniona, albowiem organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia do wszystkich zarzutów stawianych decyzji organu I instancji (dotyczy to przede wszystkim zarzutu naruszenia art. 16 § 1 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że skarga zasadnie zarzucała zaskarżonej decyzji naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 106 ust. 5 u.p.s., co miało wpływ na wynik sprawy. Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Stwierdzając naruszenie ww. przepisów prawa należało w pkt 1 wyroku uchylić zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt 2, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr z 2013 r. poz. 490) z uwzględnieniem uiszczonej przez skarżącego opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.