II SA/Po 55/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... 2014 r. Nr ... w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia ... 2014 r. Nr ..., II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę ... zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. M. K. wnioskiem z dnia ... sierpnia 2014 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta P. o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nr ... w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. T. G. nr ..., działka nr ..., obręb G.. Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia ... 2014 r. nr ..., wydanym na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 20... r. poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu na wniosek M. K.. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że składając wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności przedmiotowego lokalu M. K. zwrócił się również z tożsamym dotyczącym lokalu mieszkalnego nr 1 w tym samym budynku mieszkalnym. Do wniosku dołączono dokumentację inwentaryzacyjną budynku wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Prezydent Miasta uznał, że wydanie zaświadczenia jest niedopuszczalne. Wyjaśnił, że decyzją z dnia ...20... r. nr ... zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma samodzielnymi lokalami mieszkalnymi na terenie nieruchomości usytuowanej w P. przy ul. T. G. na działkach nr ..., ark. ..., obręb G.. W dniu ... 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wydał zaświadczenie dotyczące zakończenia tejże budowy. W dniu ... 2014 r. nastąpił podział geodezyjny działki nr ...na dwie działki o nr ...i .... Organ uznał, że podział geodezyjny nieruchomości na dwie działki oraz zmiana numeracji nieruchomości (obecnie ul. T. G. ...) nie zmieniają faktu, że znajduje się tam budynek mieszkalny jednorodzinny. Organ uznał, że analiza dokumentacji inwentaryzacyjnej budynku oraz zatwierdzonego projektu budowlanego przedmiotowego budynku wykazała niespójność. Zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z ...20... r. w budynku usytuowanym w całości na działkach o obecnych nr ...i ... winny znajdować się dwa lokale mieszkalne, które wydzielono między sobą wspólną ścianą przebiegającą wzdłuż budynku, a każdy z lokali posiadał dwie pełne kondygnacje nadziemne i poddasze, na którym przewidziano strych. Tymczasem przedłożona dokumentacja inwentaryzacyjna wskazuje, że w części budynku usytuowanej na działce nr ..., w której zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym winien być tylko jeden z dwóch lokali mieszkalnych, obecnie znajdują się dwa lokale mieszkalne. Autor inwentaryzacji wykazał, że jeden z tych lokali (nr 1) usytuowany jest na parterze budynku, natomiast drugi lokal (nr 2) znajduje się na piętrze budynku i poddaszu, na którym w zatwierdzonym projekcie budowlanym przewidziano strych. Organ zaznaczył, że inwestor nie przedstawił wprawdzie inwentaryzacji pozostałej części budynku usytuowanej na działce nr ..., lecz obecny stan faktyczny wskazuje, że w budynku tym znajdować się będą minimum trzy samodzielne lokale mieszkalne. Prezydent Miasta powołał przepis art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali i stwierdził, że rozpatrując przedmiotowy wniosek wziął również pod uwagę definicję zawartą w art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 20... r. poz. 1409 ze zm.), dalej: p.b., zgodnie z którą przez budynek mieszkalny rozumieć należy budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Zdaniem organu wydzielenie w obrębie budynku mieszkalnego więcej niż dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych czyni ten budynek budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Organ zastrzegł przy tym, że inwestor nie uzyskał decyzji na zmianę sposobu użytkowania i przebudowę przedmiotowego budynku na wielorodzinny. Dlatego, mając na uwadze, że art. 218 § 1 k.p.a. stanowi, iż zaświadczenie jest potwierdzeniem faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu organ nie miał możliwości wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem inwestora. M. K. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zażalenie na powyższe postanowienie Prezydenta Miasta P., wskazując, że ... 2014 r. nastąpił podział geodezyjny działki nr ...na dwie działki o numerach ...i ... i numeracji porządkowej ul. T. G. .... W związku z tym jego zdaniem budynek jednorodzinny został podzielony na dwa budynki i w świetle art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali budynek przy ul. T. G. 15a może zostać podzielony na dwa samodzielne lokale. Postanowieniem z dnia ...2014 r. nr ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: SKO lub Kolegium) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, następnie zaś wskazał, że rzeczą mających interes prawny jest doprowadzenie do zgodności stanu faktycznego ze stanem prawnym budynku. Bez zgodnej z prawem zmiany kwalifikacji budynku jednorodzinnego organ administracyjny nie mógł wydać zaświadczenia o samodzielności lokalu nr ... w tym budynku. Kwestia ta nie może zostać uregulowana w drodze wydania zaświadczenia w trybie art. 217-281 k.p.a. Nie ma bowiem znaczenia, że po podziale działki budynek mieszkalny jednorodzinny posadowiony jest na dwóch działkach. Podział nieruchomości gruntowej na dwie działki nie skutkuje podziałem budynku jednorodzinnego na dwa budynki jednorodzinne. Nadal posiada status jednego budynku jednorodzinnego. Wydanie zaświadczenia o samodzielności przedmiotowego lokalu mieszkalnego byłoby więc sprzeczne ze stanem formalnoprawnym wybudowanego i dopuszczonego do użytku budynku. SKO podkreśliło, że system prawny jest spójny, a organy administracji publicznej, zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., działają na podstawie przepisów prawa. Zatem Prezydent Miasta P. wydając zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego w domu jednorodzinnym, w którym znajdować się będą minimum trzy lokale mieszkalne (dwa w części budynku – dz. ... i przynajmniej jeden w części budynku – dz. ...) w oparciu o przepis art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali naruszałby w sposób rażący przepis art. 3 pkt 2a p.b. M. K., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego P. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. skargę na powyższe postanowienie SKO w P., zarzucając naruszenie przy jego wydaniu: - art. 1 pkt 2 ustawy o własności lokali (dalej: u.w.l.) w zw. z art. 47 i art. 48 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że podział działki nr ...na działki nr ... i ...nie powoduje podziału budynku znajdującego się na ww. dwóch działkach, w sytuacji, gdy do części składowych gruntów należą w szczególności budynki, które nie mogą być (jako części składowe gruntu) odrębnym przedmiotem własności lub innych praw rzeczowych od gruntu, - art. 2 pkt 2 u.w.l. w zw. z art. 3 pkt 2a p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu stosuje się przepisy Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy brak jest podstaw do stosowania kryteriów wynikających z Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tej ustawy – co doprowadziło w konsekwencji do utrzymania w mocy postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, - art. ...8 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy organ I instancji wykroczył poza swoje kompetencje i oparł zaskarżone postanowienie na przepisach, których nie mógł stosować w niniejszej sprawie oraz nie rozstrzygnął meritum sprawy tj. nie rozstrzygnął, czy przedmiotowy lokal spełniał wymogi samodzielności określone w ustawie o własności lokali, - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego tj. poprzez dokonanie ustaleń sprzecznie z przedłożonymi przez skarżącego dokumentami urzędowymi, które w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzały, że w wyniku dokonanego podziału nieruchomości gruntowej przez organ I instancji doszło do podziału budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości gruntowej – co spowodowało, że organ odwoławczy wskazał, że podział nieruchomości gruntowej nie ma w niniejszej sprawie znaczenia; pominięcie przez organ administracji przedłożonych przez skarżącego dowodów wskazujących, iż sporny lokal mieszkalny spełnia kryteria umożliwiające uznanie, że jest lokalem samodzielnym; oparcie ustaleń o dowody w postaci decyzji z dnia ...20... r. Prezydenta Miasta P. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę, zaświadczenia PINB dotyczącego zakończenia budowy, w sytuacji, gdy ww. dokumenty nie mają znaczenia w procesie ustalania przez organ administracyjny okoliczności świadczących, czy sporny lokal spełnia warunki samodzielności; - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia motywów rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych przez skarżącego do skargi. W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek Sąd nie podzielił wszystkich podniesionych w niej zarzutów. Przedmiotem kontroli sądowej sprawowanej pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu było postanowienie Kolegium z dnia ...2014 r. mocą którego utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia ... 2014 r. o odmowie wydania zaświadczenia. Dokonując tak rozumianej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że przy wydaniu obu postanowień doszło do błędnej wykładni art. 2 ust. 2 i 3 u.w.l. W myśl przywołanego przepisu art. 2 ust. 2 u.w.l. samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Zgodnie z art. 2 ust. 3 u.w.l., spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). W myśl art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przy czym, organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu wadą postanowienia organu I instancji, a w rezultacie również zaskarżonego postanowienia SKO w P. jest okoliczność, iż zostało wydane bez przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, co nastąpiło wskutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Zważyć należy, iż skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr ... w budynku mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym na nieruchomości znajdującej się w P. przy ul. T. G. ..., działka nr ..., ark. ..., obręb G. Do wniosku dołączył: decyzję tegoż organu z dnia ...20... r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi na terenie nieruchomości w P. przy ul. T. G. działka nr ..., ark. ..., obręb G., zaświadczenie PINB z dnia ... 2014 r. dotyczące zakończenia budowy przez M. K. wymienionego w pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zgodnie z art. 54 p.b., wyrys i wyciąg z Systemu Informacji Przestrzennej Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ z dnia ... 2014 r. obrazujący, iż w dacie tej działka nr ...została podzielona na działki nr ...i ... przy czym pierwsza z tych działek ma adres ul. T. G. ..., druga zaś ul. T. G. .... Ponadto do wniosku dołączono inwentaryzacje lokalu nr 2 sporządzoną przez uprawnionego specjalistę. Już w oparciu o złożone przez skarżącego dokumenty należało dostrzec, że nie ma tożsamości pomiędzy nieruchomością, której dotyczy pozwolenie na budowę wydane przez Prezydenta Miasta P. z dnia ...20... r. i zaświadczeniem PINB z ... 2014 r. (działki nr ...), a nieruchomością wskazaną we wniosku, na której posadowiony został budynek mieszkalny jednorodzinny w ramach którego strona zwróciła się o wyodrębnienie lokalu mieszkalnego nr 2 (działka nr ...). W ocenie Sądu konieczne było zatem ustalenie, w jaki sposób doszło do podziału nieruchomości nr ..., o którym organ I instancji wspomniał w postanowieniu z dnia ... 2014 r. W aktach sprawy brak zaś decyzji podziałowej zatwierdzającej ów podział. W ocenie Sądu okoliczność ta mogła mieć istotne wpływ na wynik niniejszej sprawy, albowiem w przypadku ustalenia, że nieruchomość nr ...została prawomocnie podzielona na działki nr ...i ... koniecznym będzie zweryfikowanie ustaleń poczynionych przez organ. Przypomnieć trzeba, że organ I instancji stwierdził, iż dnia ... 2014 r. nastąpił podział geodezyjny działki nr ...na dwie działki o nr ...i ..., jednakże podział ten nie zmienia faktu, że znajduje się tam budynek mieszkalny jednorodzinny. Prezydent Miasta nie dołączył jednak do akt sprawy decyzji zatwierdzającej ów podział. Zdaniem Sądu nie sposób zgodzić się z twierdzeniem jakoby podział ten nie miał znaczenia dla oceny dopuszczalności wydania zaświadczenia na okoliczność samodzielności lokalu mieszkalnego nr ... znajdującego się w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym na nieruchomości nr .... Zważyć należy, iż organy obu instancji nie zakwestionował faktu, iż przedmiotowy lokal nr ... w budynku przy ul. T. G. ... w P. spełnia wymagania określone w art. 2 ust. 2 u.w.l. Jest to zaś istota zagadnienia, którą, jak wynika z uzasadnień postanowień organów obu instancji organy potraktowały marginalnie. Rzeczywistą przyczyną odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści uczyniono zaś okoliczność, iż wyodrębnienie dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku (gdyż jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu I instancji równolegle toczyło się analogiczne postępowanie dotyczące wyodrębnienia jako samodzielnego lokalu mieszkalnego nr 1 w tym budynku), spowoduje zmianę określonej poprzednio decyzją administracyjną funkcji budynku jako "jednorodzinny" na "wielorodzinny", a w rezultacie doprowadzi do sytuacji sprzecznej z przepisami prawa budowlanego (art. 3 pkt 2a p.b.). Organy nie wzięły pod uwagę, na co zwrócono uwagę w skardze, że w wyniku podziału nieruchomości nr ...na działki nr ...i ..., jeżeli do niego doszło (co nie wynika z akt sprawy), mogło również dojść do podziału wybudowanego w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia ...20...r. budynku jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi. Wyjaśnić należy, że przepis art. 1 ust. 1 u.w.l. nakazuje, by w zakresie nieregulowanym w niniejszej ustawie stosować przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie zaś z art. 48 k.c. z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki (...). W judykaturze przyjmuje się zaś, że niedopuszczalny jest podział samego budynku, bez dokonania podziału gruntu, na którym został on posadowiony, a dopuszczalny jest podział budynku wyłącznie według płaszczyzn pionowych. Podział budynku według płaszczyzn pionowych wraz z gruntem jest dopuszczalny, jeżeli w wyniku tego budynku powstają dwa odrębne budynki. Linia podziału musi przebiegać wówczas według płaszczyzn, którą stanowi ściana wyraźnie dzieląca budynek na dwa odrębne budynki. O odrębności budynków powstałych wskutek podziału można przy tym mówić tylko wtedy, gdy tworzą one zamkniętą funkcjonalną całość lub gdy uzasadnione interesy właścicieli w tym zakresie gwarantuje ustanowienie odpowiednich służebności. Przy czym linia podziału nie może odbiegać od linii podziału działki, albowiem zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 48 k.c., budynki trwale związane z gruntem są częściami składowymi gruntu (por. wyrok SN z 22 grudnia 2004 r., II CK 262/04, uchwała SN z 23 stycznia 2007 r., II CZP ...6/06). W związku z powyższym, stwierdzić należy, iż ustalenie okoliczności podziału nieruchomości nr ...jest o tyle istotne, że może doprowadzić organ do konkluzji, że budynek mieszkalny wybudowany na działce nr ..., w którym usytuowany jest lokal mieszkalny, którego zaświadczenia samodzielności żądał skarżący, jest odrębnym budynkiem mieszkalnym od budynku zlokalizowanego na działce nr .... W rezultacie może okazać się, że budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr ... przy ul. T. G. ... w P. spełnia wymogi definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego określonej w art. 3 pkt 2a p.b. i brak jest przeszkód do wydania zaświadczenia – w przypadku ustalenia, że lokal mieszkalny nr 2 tego budynku spełnia wymogi zawarte w art. 2 ust. 2 u.w.l. – zgodnie z żądaniem skarżącego. Uznawszy zatem, że organy orzekające dopuściły się naruszenia art. 218 § 2 k.p.a. ze względu na nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. ...5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji kierując się normą zawartą w art. 153 p.p.s.a. zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych powyżej. Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania, zaś na podstawie art. 152 p.p.s.a. o wykonalności zaskarżonego postanowienia.