II SA/Łd 117/15

Dnia 24 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2015 roku sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzewa oddala skargę. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania M. L., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] organ I instancji zezwolił M. L. na usunięcie jednego drzewa z gatunku daglezja zielona, o obwodzie pnia 74 cm, rosnącego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A 49 (działka ewidencyjna nr 406 w obrębie [...]), o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji decyzji. Równocześnie w punkcie drugim sentencji decyzji organ I instancji uzależnił udzielenie zezwolenia na usunięcie drzewa od zastąpienia przewidzianego do usunięcia drzewa nowym drzewem, które powinno mieć postać wyrośniętej wieloletniej sadzonki o następujących parametrach wymiarowych: dla gatunków liściastych - obwód mierzony na wysokości 1,3 m powyżej 12 cm; dla gatunków iglastych - minimalna wysokość 1,5 m. W punkcie trzecim sentencji decyzji zaznaczono nadto, że o nasadzeniach drzewa wnioskodawca ma obowiązek powiadomić na piśmie Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa UM[...] w terminie 14 dni od jego wykonania (załączając do powiadomienia szkic sytuacyjny z lokalizacją posadzonego drzew). W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził, że niespełnienie warunków określonych w punkcie 2 sentencji decyzji oraz punkcie 1 i 2 uzasadnienia decyzji pociąga za sobą stwierdzenie jej wygaśnięcia w trybie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., czego skutkiem będzie naliczenie administracyjnej kary pieniężnej z tytułu usunięcia drzewa bez wymaganego zezwolenia, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, w wysokości trzykrotnej wartości opłaty, zgodnie z treścią art. 89 ust. 1 ustawy. Wskazano także, że decyzja wygasa w przypadku nie usunięcia drzewa w terminie określonym w punkcie 1 sentencji decyzji. W odwołaniu od tej decyzji M. L. wskazała, że nasadzenie nowego drzewa na działce jest niemożliwe ze względu na wielkość działki. Jej zdaniem zasadzenie drzewa na tak małej powierzchni skutkowałoby całkowitą dewastacją trawnika, jak również pozbawieniem go walorów użytkowych. Odwołująca wskazała także, że w ciągu 10 lat dokonała wielu nasadzeń na swojej działce. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 83 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "ustawa", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji przywołał brzmienie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1-4 ustawy, podnosząc, że do organu I instancji wpłynął wniosek M. L. o wydanie zezwolenia na usuniecie drzewa. Wnioskodawczyni jest właścicielem nieruchomości, na której rośnie przeznaczone do usunięcia drzewo, o czym świadczy wypis z rejestrów gruntów i księgi wieczystej. Do wniosku załączono szkic sytuacyjny, na którym drzewo przeznaczone do usunięcia oznaczono znakiem X. Równocześnie w aktach sprawy znajduje się protokół oględzin z dnia 26 sierpnia 2014 r. Kolegium rozpatrując ustalony w sprawie stan faktyczny w świetle obowiązującej regulacji prawnej stwierdziło, że jednym z podstawowych instrumentów służących ochronie drzew i krzewów rosnących na terenach miast i wsi (poza wyjątkami wynikającymi z art. 83 ust. 6 ustawy) jest obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, którego brak skutkuje wymierzeniem kar pieniężnych na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wniosek o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew. Takie zezwolenie zostało wydane zgodnie z wnioskiem. Niemniej jednak intencją strony - wyraźnie wynikającą z treści odwołania - jest uzyskanie zezwolenia na wycięcie przedmiotowego drzewa bez obowiązku dokonywania nasadzeń zastępczych. Organ II instancji podkreślił, że odwołująca zaskarżyła jedynie pkt 2 i 3 decyzji organu I instancji. Zdaniem Kolegium w świetle obowiązujących przepisów prawa uczynienie zadość tak sformułowanemu żądaniu nie jest możliwe. Decyzja o udzieleniu zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów zawiera jednocześnie uprawnienie, jak też warunki na jakich uprawniony podmiot może z tego uprawnienia skorzystać. Jednym z tych warunków jest uiszczenie opłaty lub dokonanie nowych nasadzeń mających zrekompensować zmiany w środowisku, jakie powstały wskutek działalności podmiotu uprawnionego do jego pogorszenia. Oba elementy decyzji są zatem ze sobą powiązane. Nie można zatem skutecznie zaskarżyć jedynie elementów niekorzystnych dla wnioskodawcy, dotyczących nałożonych na niego obowiązków, z pominięciem korzystnego uprawnienia. Rozstrzygnięcie o uprawnieniu do wycięcia drzew nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym ze względu na wspólną materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, a także cel i sens prowadzonego postępowania, które ma doprowadzić do zrekompensowania negatywnego wpływu usunięcia drzew i krzewów na środowisko przyrodnicze. Kolegium zwróciło uwagę na treść art. 83 ust. 3 ustawy dodając, że brzmienie tego przepisu daje organowi swobodę, a więc organ może, ale nie musi uzależnić wydania zezwolenia na wycięcie drzew od ich przesadzenia lub zastąpienia ich innymi drzewami w określonej w treści tego przepisu liczbie, na co wskazuje formuła "może być uzależnione". Zatem, to organ administracji biorąc pod uwagę słuszny interes obywatela oraz interes społeczny rozstrzyga tę kwestię. Rozstrzygając na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania ustawy o ochronie przyrody. Nadto, wskazanie w decyzji obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych jest możliwe i bez wątpienia zgodne z interesem społecznym oraz podstawowym celem ustawy o ochronie przyrody jakim jest właśnie co najmniej zachowanie przyrody jeśli nie pomnażanie jej zasobów. Organ odwoławczy podkreślił, że strona w trakcie oględzin do protokołu własnoręcznie wyraziła chęć posadzenia nowych drzew i krzewów, wobec czego organ I instancji był przekonany, że działa zgodnie ze słusznym interesem obywatela i interesem społecznym. Natomiast Kolegium przy tak sformułowanym odwołaniu oraz korzystnej dla strony decyzji wydanej zgodnie z prawem nie widzi podstaw do jej uchylenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. L., reprezentowana przez radcę prawnego T. F., wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia: 1. art. 83. ust. 3 ustawy, przez uzależnienie wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzewa od zobowiązania skarżącej do zastąpienia go innym drzewem; 2. art. 7 k.p.a., przez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej, który przemawiał za niezobowiązywaniem jej do zastąpienia usuwanego drzewa innym; 3. art. 77 § 1 k.p.a., przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do wydania decyzji; 4. art. 107 § 3 k.p.a., przez niezawarcie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji składników decyzji wymaganych przez ten przepis; 5. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przez uznanie, że skarżąca nie mogła wnieść odwołania od części decyzji organu I instancji. W motywach skargi powtórzono co do zasady argumenty z odwołania od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 24 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do merytorycznego rozpoznania. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach art. 145 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontroli Sądu została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji zezwalającą na usunięcie drzewa, z tym że zezwolenie uzależniono od dokonania nowego nasadzenia. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2013r., poz. 627 ze zm.). Stosownie do art. 83 ust. 1 przywołanej ustawy usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości co do zasady może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) na wniosek: posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Przepisu powyższego nie stosuje się w szczególności do drzew lub krzewów: w lasach, owocowych, z wyłączeniem rosnących na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz w granicach parku narodowego lub rezerwatu przyrody - na obszarach nieobjętych ochroną krajobrazową; na plantacjach drzew i krzewów; których wiek nie przekracza 10 lat (art. 83 ust. 6 pkt 1-4 ustawy). Ust. 3 cytowanego art. 83 ustawy stanowi, iż wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Ponadto zasadą jest, że posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów (art. 84 ust. 1 ustawy). Natomiast art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy statuuje wyjątek, iż nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, na których usunięcie osoba fizyczna uzyskała zezwolenie na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Analizując powyższe przepisy należy mieć na uwadze, że ochrona drzew przewidziana w ustawie o ochronie przyrody jest ochroną zdecydowanie ukierunkowaną na zachowanie tego elementu przyrody, związaną z możliwością uzależnienia przez organ zgody na usunięcie drzewa od jego przesadzenia, lub zastąpienia innym drzewem, wiążącą się ze znacznymi opłatami i wysokimi sankcjami w razie naruszenia obowiązującego zakazu usunięcia drzewa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 83/13, LEX nr 1467917). Ponadto zaakcentowania wymaga, że przepis normujący udzielenie przez wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości na wniosek jej posiadacza, kreuje swobodę decyzyjną, co do udzielenia zezwolenia na wycięcie drzew. Nie określając żadnych szczegółowych przesłanek, uwzględnienie których warunkowałoby możliwość udzielenia takiego zezwolenia, nakłada na organ administracji obowiązek wzięcia pod uwagę, obok ogólnych wskazówek aksjologicznych (interesu i słusznego interesu strony), także celu regulacji, określonego w rozdziale 1 ustawy o ochronie przyrody (zwłaszcza w art. 1, art. 2 czy art. 5 pkt 27 tej ustawy). Wykładnia art. 83 ust. 1 ustawy w świetle argumentacji celowościowej pozwala na zakreślenie granic swobody decyzyjnej. Powyższe wymogi wymagają dodatkowego odwołania się do konstytucyjnej zasady ochrony środowiska (art. 5 oraz art. 74 Konstytucji RP), wzmacniającej potrzebę ustalenia precyzyjnego zakresu wycinki drzew i krzewów. Ponadto, podkreślić warto, że w sytuacji, gdy nieokreślone są w przepisach prawnych szczegółowe przesłanki odnośnie do merytorycznej podstawy decyzji administracyjnej, niezależnie od konieczności powiązania treści tej decyzji z dającymi się normatywnie uzasadnić celami regulacji, właśnie precyzyjne i wszechstronne ustalenie podstaw faktycznych nabiera znaczenia zasadniczego dla prawidłowości podjętej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2337/11, LEX nr 1337329). Powyższym wymaganiom organy sprostały, bowiem w drodze oględzin ustaliły gatunek drzewa, jego stan, położenie, obwód pnia, a ponadto ustaliły jaką wolę wyraziła wnioskodawczyni. Otóż z protokołu oględzin z dnia 26 sierpnia 2014 roku, znajdującego się w aktach sprawy, niewątpliwie wynika, iż skarżąca oświadczyła: "mam zamiar zmienić organizację ogrodu (...) chcę posadzić inne drzewa, krzewy i trawę". Wobec takiej treści oświadczenia dziwi późniejsza argumentacja odwołania, wskazująca na brak przestrzeni do dokonywania kolejnych nasadzeń i możliwość zniszczenia trawnika przez zasadzenie drzewa na tak małej powierzchni. Wskazać również należy, że drzewo, o którego wycięcie wniosek złożyła skarżąca i po wykarczowaniu pnia utworzy też wystarczającą ilość miejsca dla nowych nasadzeń. Niemniej jednak należy zauważyć, iż niezależnie czy wnioskodawca powołuje się na bezpieczeństwo czy na estetykę i zmianę koncepcji ogrodu, to zawsze organ może zobowiązać stronę do dokonania nasadzeń zastępczych kiedy uzna to za uzasadnione. Wszak norma art. 83 ustawy nie określa żadnych szczegółowych przesłanek określających przypadki, które obligują organ administracji do udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów bądź do odmowy jego wydania. Organ administracji, działając w granicach uznania administracyjnego, winien wobec tego rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe. Wszak wydanie zezwolenia na wycięcie drzew następuje w sytuacji, gdy organ uzna, iż cel ustawy jakim jest ochrona istniejących zadrzewień nie sprzeciwia się takiemu zezwoleniu, dokona rozważenia interesu społecznego oraz interesu właściciela nieruchomości składającego wniosek, uznając prymat interesu tego ostatniego. W każdej sprawie organ indywidualnie winien rozważać kolizję interesu społecznego i interesu właściciela nieruchomości. W przypadku takich samych okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia ochrony interesu społecznego, organ może dokonać odmiennej oceny zasadności wniosku ze względu na istotną wagę interesu indywidualnego stanowiącego uzasadnienie wniosku o wydanie zezwolenia. W związku z tym organ winien szczegółowo przeanalizować wskazywane przez wnioskodawcę uzasadnienie jego interesu, do którego ochrony niezbędne jest dokonanie wycinki drzew (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2012 roku, sygn.akt II SA/We 307/12, LEX nr 1222416). Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przez uznanie, że skarżąca nie mogła wnieść odwołania od części decyzji organu I instancji wskazać należy, iż skarżąca odwołała się tylko od pkt 2 i 3 decyzji organu I instancji, czym związała Kolegium do rozpoznania sprawy tylko w takim zakresie. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, iż dopuszczalne jest wniesienie odwołania co do niektórych części decyzji, które nie są ze sobą integralnie powiązane, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Słusznie bowiem organ odwoławczy wyjaśnia, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu stopnia podstawowego nie ma charakteru samodzielnego, lecz jest konsekwencją zezwolenia na usunięcie drzewa wydanego – nota bene – zgodnie z żądaniem skarżącej. Biorąc pod uwagę powyższe, organ przeanalizował z jednej strony potrzebę zachowania walorów przyrody i nawet potrzebę powiększania jej zasobów, z drugiej zaś strony wziął pod rozwagę chęć strony do dokonania nowych nasadzeń. Przepis art. 83 ust. 3 ustawy stanowiąc, że wydanie zezwolenia może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów, nie daje podstaw do dowolnych działań organu pierwszej instancji. Konieczne jest nie tylko wyjaśnienie podstaw uzależnienia zezwolenia od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, lecz również wskazanie motywów wyboru jednego z dwóch powyższych obowiązków. Organy obu instancji również i w tej mierze umotywowały właściwie swe rozstrzygnięcie, powołując się właśnie na potrzebę zachowania walorów środowiska z uwzględnieniem interesu strony. Wobec powyższego zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 83 ust. 3 ustawy, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa również nie zasługują na akceptację, bowiem organy zebrały i rozważyły wyczerpująco materiał dowodowy, poczyniły też rozważania co do interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, a następnie wydane rozstrzygnięcie, które nie przekroczyło granic uznaniowości, zostało prawidłowo umotywowane. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał działanie organów administracji w niniejszej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego, nie dopatrzył się też naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi. LS