I SAB/Wa 58/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2015 r. sprawy ze skargi T. W., J. B. i M. B. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2013 r., o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. jako "[...]" hip. [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałej części oddala skargę; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz T. W., J. B. i M. R. solidarnie kwotę 374 (trzysta siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 11 grudnia 2014 r. (data prezentaty) T. W., M. R. i J. B. (następcy prawni M. i W. małżonków B.) wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną jako [...] " hip. [...]. Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości [...] - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy [...], a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Pismem z dnia 7 marca 2013 r. T. W. złożyła wniosek o ustalenie odszkodowania - na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], oznaczoną jako "[...] " hip. [...]. Prezydent W. pismami z dnia 11 marca 2013 r. zwrócił się do: - Delegatury Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta W. w Dzielnicy Ochota o przesłanie kserokopii mapy z zaznaczonymi granicami hipotecznymi nieruchomości i granicami działek aktualnych oraz wydruku informacji z ewidencji gruntów; - Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta W. w Dzielnicy [...] o przesłanie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości, - pełnomocnika wnioskodawczyni adw. I. R. o dostarczenie dokumentów potwierdzających, kto był właścicielem tej nieruchomości w przeddzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. oraz o dostarczenie dokumentów potwierdzających następstwo prawne po byłych właścicielach. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Prezydent W. umorzył - jako bezprzedmiotowe - postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie ww. wniosku. Na skutek odwołania wnioskodawczyni, powyższa decyzja została uchylona w całości decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...], a sprawa została przekazana do organu I instancji do ponownego rozpoznania. Również Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., stwierdził nieważność decyzji Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] kwietnia 1974 r., nr [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz M. i W. małżonków B. Pismem z dnia 21 maja 2014 r. pełnomocnik T. W., M. R. i J. B. wniósł - na zasadzie art. 37 § 1 kpa - zażalenie do Wojewody [...] na bezczynność Prezydenta W. w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Po rozpoznaniu zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. uznał wniesione w sprawie zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi Miasta W. termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 4 miesiące od daty doręczenia postanowienia. Organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa. Podniósł, że art. 35 § 3 kpa zobowiązuje organ administracji publicznej do załatwienia sprawy nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, również wtedy, gdy zwłoka jest spowodowana obiektywnymi okolicznościami, niezależnymi od organu (np. potrzebą uzupełnienia materiału dowodowego na skutek wniosków składanych przez stronę). Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa oraz nie podjął innych działań mających na celu usunięcie przeszkody do wydania decyzji. Zgodnie z przyjętym stanowiskiem doktryny i judykatury okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności zawsze muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny (np. zwieszenie postępowania wiążące się z wątpliwościami kompetencyjnymi w sprawie). Tego rodzaju pogląd harmonizuje z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają tzw. trudności obiektywne: brak etatów, środków pieniężnych, przekonanie, iż powierzona organowi kompetencja "nie ma nic wspólnego z realizacją jego zadań ustawowych" (teza pierwsza wyroku NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., V SAB 147/99, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2009 r., sygn. I SAB/Wa 18/09). Wojewoda podniósł, że Prezydent W/ w dniu [...] października 2013 r. otrzymał decyzję Wojewody [...] o uchyleniu swojej decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...]. W wyniku nie złożenia skargi na ww. decyzję stała się ona prawomocna po upływie 30 dni od dnia [...] października 2013 r. i od tej daty należy liczyć upływ terminu do rozpatrzenia sprawy. Prezydent W. od tego czasu nie podjął żadnych czynności w sprawie. Dodał, że każde przekroczenie terminu określonego w art. 35 kpa lub ustalonego w myśl art. 36 kpa skutkuje pozostawaniem organu administracji publicznej w bezczynności i upoważnia strony postępowania do złożenia zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Reasumując Wojewoda stwierdził, iż Prezydent W. pozostaje w bezczynności i na podstawie art. 37 § 2 kpa wyznaczył mu dodatkowy termin załatwienia sprawy. Ponadto podniósł, że jest zobligowany stwierdzić, czy nie załatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym uznał, iż nie załatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wynika to z istoty postępowań dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte dekretem warszawskim, które należy zaliczyć do postępowań szczególnie skomplikowanych i długotrwałych, gdyż ich prowadzenie wiąże się ze zgromadzeniem odpowiedniego materiału dowodowego: dokumentów geodezyjnych, dokumentów potwierdzających datę przejścia nieruchomości na Skarb Państwa oraz planu zagospodarowania, jakim objęta była nieruchomość w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i innych mających na celu prawidłową ocenę spełnienia przesłanek wymaganych do przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa ww. dekretem Stwierdził także, że przekroczenie terminów nie było na tyle znaczne, aby uznać je za spełniające przesłanki rażącego naruszenia prawa. Ponieważ wyznaczony przez Wojewodę termin nie został dotrzymany, dlatego też T. W., M. R. i J. B. pismem z dnia 11 grudnia 2014 r. (data prezentaty) wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną jako "[...] " hip. [...]. Zarzuciły w niej Prezydentowi naruszenia prawa poprzez znaczne przekroczenie terminów rozpoznania sprawy wnosząc o: - stwierdzenie bezczynności Prezydenta W. w zakresie wniosku złożonego w dniu 7 marca 2013 roku o ustalenie - w trybie przepisu art. 215 u.g.n.- odszkodowania za nieruchomość hipoteczną położoną w W. przy ul. [...] , oznaczoną jako [...]" hip. [...], - stwierdzenie, że zaistniała bezczynność organu ma rażący charakter, - zobowiązanie Prezydenta W. do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, w określonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od daty zwrotu akt administracyjnych do organu, - wymierzenie Prezydentowi W, w W. grzywny w wysokości określonej na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., - zasądzenie od Prezydenta W. solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę z dnia 28 stycznia 2015 r. Prezydent W. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż w toku prowadzonego postępowania podjęto szereg czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji merytorycznej. Ponadto strona skarżąca została poinformowana o aktualnym stanie sprawy i przewidywanym terminie zakończenia postępowania Również pismem z tego samego dnia Prezydent W. poinformował pełnomocnika skarżącej, że w chwili obecnej trwa analiza zebranej dokumentacji. Zaś z uwagi na bardzo dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań oraz skomplikowany charakter niniejszego postępowania nie było możliwe rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w terminie określonym przez Wojewodę [...]. Jednocześnie - działając na podstawie. art. 36 §1 kpa - organ poinformował, iż przewidywany termin wydania decyzji to 31 maja 2015 r. Do dnia 22 maja 2015 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Na wstępie należy wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżące bowiem, przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta W., złożyły zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa do Wojewody [...]. Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem - jak wynika z akt sprawy - wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] oznaczoną jako "[...] " hip. [...], nie został dotychczas rozpoznawany, zaś okoliczności podane przez organ w odpowiedzi na skargę nie stanowią usprawiedliwienia nie dotrzymania ustawowych terminów do załatwienia sprawy administracyjnej. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie odszkodowania Sąd uznał za całkowicie uzasadniony. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 kpa - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa". Stosownie do art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powyższy przepis nie określa kryteriów, jakimi powinien kierować się Sąd Administracyjny określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych nim działań. Oznacza to, iż w kwestii określenia terminu Sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami, o jakich mowa w art. 35 kpa. Powinien kierować się interesem strony, a przede wszystkim brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że - biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy - termin trzymiesięczny na rozpoznanie wniosku o odszkodowanie będzie adekwatny i realny. W tym czasie organ powinien w sposób jednoznaczny ustalić, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do przyznania odszkodowania z art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i w zależności od dokonanych ustaleń wydać stosowną decyzję w ustawowym terminie. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa - bowiem organ administracji podejmował jednak pewne czynności w sprawie mające na celu zgromadzenie potrzebnej dokumentacji, poinformował skarżące o przyczynach niemożności rozpoznania sprawy w terminie oraz o terminie rozpoznania wniosku. Sąd oddalił skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. - uznając, że w realiach niniejszej sprawy (dokładnie wyjaśnionych w odpowiedzi na skargę i w piśmie z dnia 28 stycznia 2015 r.) wystarczająco represyjną funkcję spełni samo stwierdzenie bezczynności Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną jako "[...] " hip. [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1, art. 151 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.