III SA/Wa 2519/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Kurasz, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), Protokolant starszy referent Karol Kodym, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ostatecznego stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2) określa, że postanowienie, którego nieważność stwierdzono w pkt 1, nie może być wykonane w całości, 3) zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 18 grudnia 2013 r. P. Spółka z o.o. w G. (dalej: "Skarżąca", "Spółka" lub "Strona") wniosła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] listopada 2013 r. za okres maj – sierpień 2003 r., podnosząc, że zobowiązanie będące przedmiotem postępowania egzekucyjnego uległo przedawnieniu z uwagi na upływ 5-letniego terminu liczonego od końca roku, w którym powstał obowiązek, oraz że zobowiązanie objęte przedmiotowym tytułem wygasło w całości na skutek dokonanych wcześniej wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Ponadto Strona zarzuciła, że Fundusz niezgodnie z prawem zarachował płatności, pomijając obowiązek wynikający z art. 62 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., - dalej zwanej: "O.p."). Skarżąca zarzuciła również prowadzenie egzekucji bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Postanowieniem w sprawie stanowiska wierzyciela z dnia [...] lutego 2014 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nie uznał zarzutu wygaśnięcia zobowiązań na skutek zapłaty przez Zobowiązanego, nie uznał zarzutu Strony dotyczącego przedawnienia zobowiązań, nie uznał także zarzutu Strony dotyczącego obowiązku doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Skarżąca pismem z dnia 21 marca 2014 r. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i zmianę poprzez uznanie zarzutów zgłoszonych pismem z dnia 18 grudnia 2013 r., w szczególności zarzutu przedawnienia należności objętych ww. tytułem wykonawczym. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. ponownie nie uznał zarzutu Strony dotyczącego wygaśnięcia zobowiązań na skutek zapłaty, nie uznał zarzutu Strony dotyczącego przedawnienia obowiązku z uwagi na upływ 5 letniego okresu przedawnienia, nie uznał też zarzutu dotyczącego obowiązku doręczenia upomnienia. W uzasadnieniu wskazał, iż decyzją z dnia [...] marca 2007 r. rozłożył Stronie płatność należnych wpłat w kwocie głównej 296 006, 76 zł wraz z odsetkami w kwocie 55 776, 50 zł za okres od stycznia 2003 r. do grudnia 2004 r. na 36 rat - płatnych począwszy od dnia 27 kwietnia 2007 r. do dnia 27 marca 2010 r. Organ stwierdził, iż wobec niedotrzymania terminu płatności rat, na jakie została rozłożona zaległość z tytułu wpłat na PFRON, zgodnie z art. 259 § 1 pkt 2 O.p. nastąpiło z mocy prawa wygaśnięcie decyzji o rozłożeniu na raty - w części dotyczącej raty niezapłaconej w terminie. Organ wyjaśnił, iż po wygaśnięciu decyzji w części dotyczącej raty niezapłaconej w terminie, terminem płatności zaległości objętej tą ratą jest ostatni dzień, w którym zgodnie z przepisami wpłata powinna nastąpić. W myśl art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm., dalej zwanej" "ustawa o rehabilitacji zawodowej"), terminem tym jest dzień 20 następnego miesiąca, po którym zaistniały okoliczności powodujące obowiązek dokonania wpłat i równocześnie złożenia deklaracji. Odsetki od zaległości naliczane są od następnego dnia po nim. Organ zaznaczył, iż jest to podyktowane treścią art. 49 § 2 w związku z art. 47 § 3 O.p. Organ uzasadnił też swoje rozstrzygnięcie w zakresie pozostałych zarzutów Spółki. W skardze na powyższe postanowienie Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 70 § 1 i 4. O.p. w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej poprzez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie nie doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia zobowiązania Skarżącej, w związku z czym dochodzone przez wierzyciela zobowiązanie uległo przedawnieniu; - art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej zwana "k.p.a."), w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm. – dalej zwana "u.p.e.a."), poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób nieprecyzyjny, nacechowany automatyzmem oraz w oderwaniu od argumentów podniesionych przez Skarżącą w zażaleniu z dnia 21 marca 2014 r. na postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r.; - art. 138 § 1 pkt 1 oraz pkt 2 ab initio w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 17 § 1 oraz art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 70 § 1 O.p. poprzez błędną kontrolę instancyjną postanowienia Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] lutego 2014 r., nieuznanie zarzutu przedawnienia podniesionego przez Skarżącą w sprawie prowadzenia egzekucji i utrzymanie ww. postanowienia w mocy zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie ostatecznego stanowiska wierzyciela, w sytuacji, gdy w oparciu o istniejący stan faktyczny i prawny ww. postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. należało zmienić i uznać zarzut Zobowiązanej. W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym decyzji administracyjnych, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej zwana "p.p.s.a"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu tego wynika, że granice rozpoznania sądu wyznacza sprawa, w której wniesiona została skarga. Sąd bada więc w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, nawet jeżeli strona w skardze określonej kwestii nie podniosła. Rozstrzygnięcie w granicach sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 34 § 1 w związku z art. 18 k.p.a., art. 124 i art. 127 § 3 K.p.a., art. 49 ust. 1 i 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Postanowieniem tym Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nie uznał zarzutu Strony dotyczącego wygaśnięcia zobowiązań na skutek zapłaty, nie uznał zarzutu Strony dotyczącego przedawnienia obowiązku z uwagi na upływ 5 letniego okresu przedawnienia, nie uznał też zarzutu dotyczącego obowiązku doręczenia upomnienia. Zaznaczyć należy, iż ww. postanowienie zostało wydane na skutek rozpatrzenia zażalenia Skarżącej na postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w sprawie stanowiska wierzyciela z dnia [...] lutego 2014 r., którym organ ten nie uznał zarzutu wygaśnięcia zobowiązań na skutek zapłaty przez Zobowiązanego, nie uznał zarzutu Strony dotyczącego przedawnienia zobowiązań, nie uznał także zarzutu Strony dotyczącego obowiązku doręczenia zobowiązanemu upomnienia. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 17 § 1 u.p.e.a. o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 34 § 2 przewiduje zażalenie na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela. Ustawa ta w art. 17 ust. 1a przewiduje również zażalenie na postanowienia, o których mowa w art. 34 § 2, wydanych przez wierzycieli, dla których organem wyższego stopnia jest minister, a zatem nie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; nakazuje jednak stosowanie wówczas odpowiednio art. 127 § 3. W niniejszej sprawie zażalenie zostało wniesione do tego samego organu, ponieważ ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia zażalenia do właściwego ministra. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Mocą tego przepisu oraz art. 144 k.p.a. zastosowanie w tej sprawie znajduje art. 138 § 1 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy wydaje postanowienie, w którym: 1) utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie 2) uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając to postanowienie - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Stosownie do postanowień § 2 art. 138 zdanie pierwsze, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja (postanowienie) ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazać jeszcze można na treść art. 138 § 4, zgodnie z którym, jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści. Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji i postanowień organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji lub postanowienia o sentencji innej niż wymienione w tym przepisie. Poza tym, art. 138 k.p.a. określa wyłączną kompetencję organu odwoławczego do wydawania decyzji lub postanowień w nim określonych. Nie jest zatem dopuszczalne jakiekolwiek zakończenie postępowania odwoławczego lub zażaleniowego, które oznaczałoby rezygnację tego organu z przyznanych mu tym przepisem kompetencji. Z utrwalonego już orzecznictwa i nauki prawa wynika, że zastosowanie przez organ odwoławczy (analogicznie – rozpatrujący zażalenie) jakiejkolwiek innej formuły, niż wskazana w art. 138 k.p.a., stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 pkt 2 k.p.a. Podkreślić należy, że wniesienie odwołania (zażalenia) wszczyna postępowanie odwoławcze i powoduje, że organ odwoławczy jest uprawniony wyłącznie do wydania decyzji (postanowienia) zawierającej rozstrzygnięcia wymienione w art. 138 k.p.a. i nie może wykroczyć poza przyznane mu kompetencje, co oznacza, iż nie może orzec o prawach i obowiązkach, lecz wyłącznie może zastosować jedno z przewidzianych w art. 138 k.p.a. rozstrzygnięć w odniesieniu do zaskarżonej decyzji (postanowienia) orzekającego o prawach i obowiązkach. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy nie może uzurpować sobie kompetencji przynależnych wyłącznie do organu pierwszej instancji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż tylko organ pierwszej instancji, będący wierzycielem miał prawo do zajęcia stanowiska w sprawie zarzutów. Zgodnie z art. 49 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej do egzekucji wpłat, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z tym że tytuł wykonawczy wystawia Prezes Zarządu Funduszu. Zatem to Prezes Zarządu Funduszu jest wierzycielem. W niniejszej sprawie Prezes Zarządu Funduszu uznał, iż jest organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela. Zatem w sytuacji, gdy zostało wniesione zażalenie na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela pełnił on rolę organu odwoławczego, a nie wierzyciela. Jako zaś organ odwoławczy nie mógł ponownie wypowiedzieć się jak wierzyciel, co uczynił w zaskarżonym postanowieniu, lecz obowiązany był rozpatrzyć zażalenie i wydać w wyniku jego rozpatrzenia rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 k.p.a. Nie czyniąc tego naruszył przepisy o właściwości. Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący i naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje jego nieważność, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nałożenie sankcji nieważności za naruszenie przepisów o właściwości podyktowane jest faktem, iż w tymże przypadku brakuje podmiotu legitymującego do zawiązania stosunku prawnego. Legitymacja jest zaś niezbędnym warunkiem prawidłowości rozstrzygania sprawy. Tylko organ administracji, działając w ramach przyznanych kompetencji, może z trwałym skutkiem regulować prawne stosunki (J. Goleniowska-Gałgan, Właściwość organów administracji, Casus 2010, nr 1, s. 57 i n.). Prowadząc postępowanie administracyjne organy są obowiązane do przestrzegania przepisów dotyczących ich właściwości, bowiem decyzja lub postanowienie wydane z naruszeniem takich przepisów są nieważne (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przepisy k.p.a. dotyczą różnego rodzaju właściwości: rzeczowej i miejscowej - art. 19 i n. k.p.a., instancyjnej - art. 127 i art. 138 k.p.a., a także związanej z organizacją i trybem działania organów kolegialnych. Niezachowanie przez organ wymagań określonych tymi przepisami stanowi naruszenie przepisów o właściwości, prowadząc w konsekwencji do wady decyzji lub postanowienia powodującej ich nieważność. Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie jest dotknięte wadami nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 i 2 k.p.a. Wadliwość ta uniemożliwia Sądowi ocenę jego merytorycznej prawidłowości, a tym samym odniesienie się do zarzutów skargi w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. O wstrzymaniu jego wykonania orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś w kwestii kosztów - na podstawie art. 200 tej ustawy.