IV SAB/Wa 151/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Rozwoju do rozpoznania wniosku L. P. i J. S. z dnia [...] maja 2014 roku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego od decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 roku nr [...]; 2. stwierdza, że rozpoznając wniosek wskazany w punkcie 1 sentencji Minister Infrastruktury i Rozwoju pozostawał w bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju grzywnę w wysokości 800 (osiemset) złotych; 5. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego J. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SAB/Wa 151/15 U Z A S A D N I E N I E W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16.01.2015 r., pełnomocnik profesjonalny J. S. zarzucił bezczynność Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju w rozpoznaniu jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji tego organu z dnia [...].04.2014 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia [....08.1955 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz H. nieruchomości położonej w W. o pow. 39.327 m, stanowiącej własność R. S. (pkt 36 orzeczenia). Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w dniu [...] maja 2014 roku (przeszło 9 miesięcy temu). Postępowaniu Ministra, prowadzonemu na podstawie art. 57 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) zarzucił: - naruszenie art. 12 § 1 K.p.a. w zw. z 35 § 3 K.p.a.; - naruszenie art. 36 K.p.a., poprzez niewyznaczenie nowego terminu zakończenia postępowania oraz niezawiadomienie o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności Ministra w niniejszej sprawie oraz stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie Ministra do wydania orzeczenia w przedmiocie ustalenia od-szkodowania za opisaną wyżej nieruchomość w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy; 3) przeprowadzenia postępowania w trybie uproszczonym; 4) zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, w wysokości prawem przepisanej. W uzasadnieniu wyjaśnił, że: 1. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. W., toczy się na wniosek z dnia [...] listopada 2012 roku, tj. od przeszło 2 lat. Pomimo upływu przeszło 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister w dalszym ciągu nie zakończył postępowania stosowną decyzją, a jedyną czynnością, jaką wykonał Minister, było zawiadomienie z dnia [...] czerwca 2014 roku, o tym że wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 roku, pełnomocnik skarżącego wezwał Ministra do zaprzestania naruszania prawa oraz do zakończenia postępowania w stosownym terminie. Mimo tego, jak podkreślił pełnomocnik skarżącego, Minister w dalszym ciągu pozostaje bezczynny w sprawie. 2. W sprawie został już zebrany pełny materiał dowodowy, z uwagi na wydanie decyzji w dniu [...] kwietnia 2014 roku. Termin, o którym mowa w art. 35 K.p.a., jest zaś terminem zakończenia sprawy, a nie terminem do wykonania pierwszych czynności w sprawie. 3. Minister Infrastruktury i Rozwoju nadal pozostaje bezczynny. 4. prowadzenie postępowania w taki sposób, w jaki czyni to Minister, stanowi rażące naruszenie prawa i potwierdza bezczynność organu. Materiał dowodowy w sprawie został już zebrany, wobec czego nie ma żadnych przeszkód zarówno proceduralnych jak i prawnych, by postępowanie zakończyć. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie oraz o przeprowadzenie rozprawy. Wyjaśnił, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...].04.2014 r. wpłynął do organu w dniu [...].05.2014 r. Pismem z dnia [...].06.2014 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy i wskazał termin do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym (do dnia [...].07.2014 r.). Decyzją z dnia [...].02.2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].04.2014r. nr [...]. W ocenie organu, nieuzasadnione jest twierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie organ pozostaje w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły w stopniu rażącym. Minister wskazał na wielce skomplikowany charakter spraw rewindykacyjnych i wielość podejmowanych czynności. Analiza archiwalnych akt wywłaszczeniowych wymaga obszernej znajomości przepisów prawa ówcześnie obowiązującego oraz wiedzy historycznej, a także umiejętności interpretacji języka ówcześnie stosowanego, który ulega ewolucji z biegiem czasu i po 60 latach znaczenie użytych pojęć nierzadko może budzić wątpliwości. W niniejszej sprawie nieodzowna stała się wnikliwa analiza akt sprawy oraz orzecznictwa sądowo-administracyjnego w szczególności w zakresie dot. dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, oraz ustawy z dnia 10 lutego 1949 r. o zmianie organizacji naczelnych władz gospodarki narodowej. Z powodu skąpego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie organ dokonał analizy powszechnie dostępnych informacji odnośnie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz H.. Minister wskazał, że choć działania organu nie były zauważalne dla stron postępowania (nie przejawiały się wysyłaną korespondencją w sprawie), dążyły do realizacji zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Jako przyczyny nierozpoznania środka zaskarżenia w terminie miesięcznym podał bardzo duże obciążenie pracowników organu oraz zmianę siedziby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Niniejsza sprawa rozpoznana została na rozprawie, ze względu na wniosek Ministra w tym przedmiocie, sformułowany w odpowiedzi na skargę. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) ma miejsce wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go – mimo istnienia ustawowego obowiązku – wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, nie podjął też stosownej czynności. Skarga na bezczynność dopuszczalna jest niezależnie od powodów, dla których dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności bez względu na to, czy przyczyna tej opieszałości jest zawiniona, czy też nie. Zgodnie natomiast z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W ramach tej kontroli Sądy orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów tylko wówczas, gdy te zobowiązane są do wydania : 1. decyzji administracyjnych; 2. postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty; 3. postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. 4a. pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że o uwzględnieniu skargi na bezczynność można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę, stwierdza jednocześnie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienie skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W tym też zakresie, z uwagi na zmianę stanu prawnego, nie można powoływać się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Brak orzeczenia w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. uniemożliwiałby bowiem stronie dochodzenie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 26.07.2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, CBOSA). W niniejszej sprawie skarżący domagał się wydania decyzji na skutek rozpoznania jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (wpłynął do organu [..].05.2014 r.) od decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..].04.2014 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia [...].08.1955 r. nr [...], którym wywłaszczono na rzecz H. m.in. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 39.327 m² , będącą własnością R. S. (pkt 36 orzeczenia), stanowiącą obecnie część działki ewidencyjnej nr [..] obręb [...], jedn. ewid. Dzielnica B.. Jednocześnie wykazał posiadanie praw spadkowych po byłej właścicielce wywłaszczonej nieruchomości. Artykuł 35 § 3 K.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym wynosi miesiąc od dnia otrzymania odwołania. Bezspornie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy inicjuje postępowanie odwoławcze przed Ministrem, zatem również do niego znajduje zastosowanie wskazany przepis. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się zawiadomienie skierowane m. in. do pełnomocnika spadkobierców R. S., informujące o wpłynięciu tego wniosku. Zawarto w nim m. in. informację sporządzoną w trybie art. 10 K.p.a., wskazując jako termin zakończenia postępowania przed Ministrem – 7.07.2014 r. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy nie ma jednocześnie ani jednego zawiadomienia sporządzonego w trybie art. 36 K.p.a., w którym podano by przyczyny zwłoki i wskazano nowy termin załatwienia sprawy. Okoliczność ta jest bezsporna. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pełnomocnik skarżącego - wobec bezczynności organu - wezwał go do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia [...].08.2014 r., a następnie wobec braku odpowiedzi i dalszego niewydawania decyzji przez Ministra - w dniu [...].01.2015 r. wywiódł skargę na bezczynność Ministra do WSA. W dacie składania tej skargi Minister nadal pozostawał w bezczynności, a żądaną decyzję wydał w dniu 16.02.2015 r. Wobec tego, w dniu orzekania przez Sąd nie było już podstaw - w oparciu o art. 149 § 1 P.p.s.a. – aby zobowiązać Ministra do wydania żądanej decyzji. Stąd - wobec rozpoznania przedmiotowego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Ministra - w tym zakresie postępowanie należało umorzyć. Nie stało to jednak na przeszkodzie stwierdzeniu, że rozpoznając przedmiotowy wniosek Minister pozostawał w bezczynności. Jednocześnie mając na uwadze, że termin rozpoznania tego środka zaskarżenia został znacznie przekroczony (o prawie 8 miesięcy) należało przyjąć, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpływa fakt zgromadzenia przez Ministra całego materiału dowodowego już przy pierwszym rozpoznaniu sprawy w trybie nieważnościowym. Z akt sprawy nie wynika, by materiał ten był uzupełniany w postępowaniu odwoławczym oraz by organ zwracał się do przeróżnych instytucji o wyjaśnienia, czy dokumenty archiwalne, uzupełniając uprzednio przeprowadzone postępowanie dowodowe. Poza tym Minister nie zawiadomił stron o przesunięciu terminu rozpoznania sprawy z podaniem tego przyczyny. Przedmiotowy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy winien być rozpoznany do [...].06.2014 r. Termin zakończenia postępowania podany przez Ministra w zawiadomieniu z dnia [...].06.2014 r., a mianowicie [...].07.2014 r. nie został w żaden sposób uzasadniony, podczas gdy przepis art. 36 § 1 K.p.a. wyraźnie stanowi, że przy podaniu nowego terminu załatwienia sprawy należy podać przyczyny zwłoki. Na ocenę przedmiotowej bezczynności nie mogą mieć też wpływu podnoszone przez organ problemy kadrowe oraz fakt zmiany siedziby. Jednocześnie Sąd rozpoznając tę skargę wymierzył organowi grzywnę w wysokości ośmiuset złotych, mając na uwadze rażący charakter owej bezczynności, a zarazem uznając, że kwota ta - wynikająca z art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17.02.2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2014 r. i drugim półroczu 2014 r. (MP z 2015 r., poz. 221) - jest adekwatna do mającej miejsce bezczynności. O kosztach postępowania w pkt. 5 sentencji rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.