IV SAB/Wa 119/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi R. K., P. K., K. G. i A. B. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta W. do rozpoznania wniosku R. K., P. K., K. G. i A. B. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" Rej. Hip. [...] dawna działka Nr [...] o pow. [...] m² w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisów prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi Miasta W. grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od Prezydenta Miasta W. solidarnie na rzecz skarżących R. K., P. K., K. G. i A. B. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R. K., P. K., K. G. i A. B. pismem z 5 stycznia 2015 r. wnieśli do Sądu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za część nieruchomości rolnej wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego położonego w W. przy ul. [...] ozn. Hip "[...]" Rej.Hip [...] dawna działka nr [...] o powierzchni 2687 m2 obecnie wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] o powierzchni 1490 m2 stanowiących własność Skarbu Państwa oraz nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 1197 m2 stanowiącej własność Miasta W. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że bezczynność organu była już przedmiotem zażalenia złożonego do Wojewody [...], który postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] uznał je za uzasadnione i zobowiązał Prezydenta W. do załatwienia sprawy w terminie do 31 grudnia 2014 r. Organ pomimo upływu terminu zakreślonego przez Wojewodę nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta W. wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie organ wskazał, że pełnomocnik skarżących został poinformowany o przyczynach niedotrzymania terminu określonego w art. 35 k.p.a. oraz o przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności i jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, w przypadku uwzględnienie skargi na bezczynność Sąd w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność jest zagwarantowanie uprawnionemu podmiotowi prawa do załatwienia jego sprawy administracyjnej przez właściwy organ. Skarga ta stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia przewidzianego przepisami prawa procesowego i materialnego działania. Instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 p.p.s.a., ma zatem na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustaleniu, czy bezczynność organu – w przypadku, gdy miała ona miejsce - nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 k.p.a (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. W rezultacie w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dacie orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten już ustał na skutek podjęcia przez ten organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie". Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za część nieruchomości rolnej wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego położonego w W. przy ul. [...] ozn. Hip "[...]" Rej.Hip [...] dawna działka nr [...] o powierzchni 2687 m2 obecnie wchodzącej w skład działek ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...] o powierzchni 1490 m2 stanowiących własność Skarbu Państwa oraz nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 1197 m2 stanowiącej własność Miasta W. jest usprawiedliwiona. W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że skarżący spełnili warunek określony w art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez wyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia w toku administracyjnego postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem, a przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takim środkiem jest zażalenie na niezałatwienie sprawy złożone do organu wyższego stopnia, określone w art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a." Dalej, w oparciu o przedłożone przez Prezydenta Miasta W. akta sprawy Sąd ustalił, że spadkobiercy właściciela nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" Rej. Hip. [...] o powierzchni 2687 m2 – R. K., P. K., K. G. i A. B. pismem z 5 marca 2009 r. zwrócili się do Prezydenta W. o ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość wchodzącą w skład gospodarstwa rolnego. Prezydent W. w okresie od 24 marca 2009 r. do 10 marca 2011 r. podejmował kroki zmierzające do ustalenia, czy skarżący spełniają przesłanki określone w art. 215 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), tj. - pismem z 24 marca 2009 r. zwrócił się do Delegatury [...] w Dzielnicy [...] Urzędu W. o wydruk informacji z rejestru gruntów dla działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...] z obrębu [...] oraz odbitki z mapy sytuacyjnej z naniesionymi granicami działek oraz granicami hipotecznymi do celów służbowych. - pismem z 4 czerwca 2009 r. zwrócił się do pełnomocnika strony postępowania o dostarczenie dokumentów potwierdzających, że omawiana część nieruchomości stanowiła gospodarstwo rolne oraz, że do czasu przejęcia ww. nieruchomości pod inwestycje dawny właściciel lub jego następcy prawni prowadzili to gospodarstwo. - pismem z 14 października 2009 r. zwrócił się Delegatury [...] w Dzielnicy [...] Urzędu W. o udzielenie informacji czy nieruchomość stanowiła czynne gospodarstwo rolne, czy figurowała w rejestrze gospodarstw rolnych i kto figurował w rejestrze jako prowadzący gospodarstwo. - pismami z 14 października 2009 r. oraz 1 lutego 2010 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego W. o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwalnych znajdują się dokumenty potwierdzające, że nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne, a następnie pismem z 14 kwietnia 2010 r. złożył wniosek o nadesłanie dokumentów, - pismem z 2 sierpnia 2010 r. zwrócił się do [...] Zarządu R. o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwalnych [...] znajdują się dokumenty potwierdzające, że część ww. nieruchomości stanowiła gospodarstwo rolne oraz, że do czasu przejęcia nieruchomości pod inwestycję dawny właściciel lub jego następcy prawni prowadzili to gospodarstwo. - pismem z 1 grudnia 2010 r. zwrócił się do Wydziału [...]w Dzielnicy [...]U rzędu W. o udzielenie informacji, czy nieruchomości stanowiła gospodarstwo rolne oraz, że do czasu przejęcia nieruchomości pod inwestycję dawny właściciel lub jego następcy prawni prowadzili to gospodarstwo. - pismem z 1 grudnia 2010 r. zwrócił się do Archiwum Akt Nowych o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwum znajdują się dokumenty potwierdzające, że część ww. nieruchomości stanowiła gospodarstwo rolne oraz, że do czasu przejęcia nieruchomości pod inwestycję dawny właściciel lub jego następcy prawni prowadzili to gospodarstwo, a następnie pismem z 10 marca 2011 r. dookreślił swoje żądanie. Kolejną czynność jaką podjął Prezydent W. było pismo z 7 sierpnia 2014 r. skierowanie do pełnomocnika strony postępowania o dostarczenie dokumentów potwierdzających, że nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne oraz, że do czasu przejęcia jej pod inwestycję dawny właściciel lub jego następcy prawni prowadzili to gospodarstwo, albowiem z dotychczas dostarczonych oświadczeń nie wynika, kto i od kiedy prowadził gospodarstwo rolne. Z akt sprawy wynika również, że pełnomocnik strony nie mogąc doczekać się rozpoznania sprawy dwukrotnie składał do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta W. Zażalenie złożone 16 lutego 2010 r. zostało uznane za niezasadne (postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2010 r. nr [...]). Z kolei zażalenie z 21 lipca 2014 r. Wojewoda [...] uznał za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2014 r. (postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2014 r. nr [...]). Przedstawiony powyżej przebieg postępowania świadczy zdaniem Sądu o rażącej bezczynności organu w prowadzeniu postępowania w kontrolowanej sprawie. Niewątpliwie terminy przewidziane na załatwienie sprawy, wynikające z art. 35 k.p.a. zostały w niniejszej sprawie wielokrotnie przekroczone. Analiza akt administracyjnych przekazanych do Sądu wraz ze skargą oraz oświadczenia pełnomocnika skarżących złożonej na rozprawie w dniu 12 czerwca 2015 r. potwierdzają, że od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie do dnia wyrokowania, organ nie wydał jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie. Faktem jest, że w okresie od 24 marca 2009 r. do 10 marca 2011 r. organ podejmował czynności mające na celu zakończenie postępowania. Niczym nieusprawiedliwione jest natomiast milczenie organu w okresie od 10 marca 2011 r. do 7 sierpnia 2014 r. W ocenie Sądu bierność organu należy uznać jako zbędną zwłokę w prowadzeniu sprawy, albowiem organ na bieżąco powinien prowadzić sprawę, tak aby doprowadzić do zakończenia postępowania. Prezydent W. nie wywiązał się zatem z podstawowych obowiązków w prowadzeniu postępowania, a mianowicie nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i nie działał przy tym w sposób wnikliwie i szybko (art. 12 k.p.a.). Powyższej oceny nie zmienia fakt, że organ przez pewien okres dopełniał obowiązki wynikające z art. 36 k.p.a. i w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., powiadamiał o tym fakcie strony. Potwierdzają to pisma z: 24 marca 2009 r., 31 sierpnia 2009 r., 1 lutego 2010 r., 2 sierpnia 2010 r., 1 grudnia 2010 r., 31 marca 2011 r. Zauważyć należy, że pismem z 31 marca 2011 r. organ poinformował stronę, że decyzja zostanie wydana do 31 sierpnia 2011 r. Terminu tego nie dochował, a kolejną informację o niezałatwieniu sprawy w terminie przesłał stronie dopiero pismem z 7 sierpnia 2014 r., a więc blisko po trzech latach. W konsekwencji Sąd stwierdził, że na dzień wyrokowania organ był bezczynny, tym samym żądanie skargi dotyczące wydania stosownego orzeczenia w sprawie należało uznać za uzasadnione, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa, rozumianego jako stan, w którym ewidentnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Organ przez okres ponad 3 lat nie podjął żadnej czynności przy prowadzeniu kontrolowanego postępowania i nie podał żadnych powodów takiego zachowania. Z tego samego powodu Sąd wymierzył organowi grzywnę na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Ustalając wysokość grzywny, Sąd wziął pod uwagę długi okres bezczynności w jakim pozostaje organ. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji wyroku.