VII SA/Wa 139/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 122 § 1 i 2 w związku z art. 119 oraz z art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) – dalej jako: ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na M. i A. C. jednorazową grzywnę w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], nakazującej rozbiórkę ogrodzenia działek nr ewid. [...]w [...] gm. [...]od strony działki nr ewid. [...] (droga krajowa nr [...]), wybudowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia, oraz wezwał zobowiązanych do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie do dnia [...] października 2014 r. Jednocześnie organ ustalił opłatę za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68 zł i wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (nr [...]z dnia [...] czerwca 2014 r.) w terminie do dnia [...] października 2014 r. Wskazał także, że w razie niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt zobowiązanych, zaś w przypadku nieuiszczenia grzywny wraz z opłatą w wyznaczonym terminie zostaną one ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył A. C.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej jako: k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako: Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia A. C., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na wstępie, że w związku z niewykonaniem obowiązku wskazanego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r., organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadził względem M. i A. C. postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu [...] kwietnia 2014 r. do zobowiązanych zostały skierowane upomnienia wzywające do wykonania ww. obowiązku. Upomnienia doręczono w dniu 29 kwietnia 2014 r. Następnie, w dniu [...] czerwca 2014 r. organ powiatowy wystawił tytuł wykonawczy nr [...], którego doręczenie M. C. w dniu [...] czerwca 2014 r. wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. W dniu [...] czerwca 2014 r. organ powiatowy doręczył także tytuł wykonawczy nr [...]z dnia [...] czerwca 2014 r. skierowany do A. C.. W dniu [...] października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał postanowienie w przedmiocie nałożenia na M. C. i A. C. grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku w wysokości 10.000 zł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że organ powiatowy prawidłowo przeprowadził przedmiotowe postępowanie egzekucyjne, a wydanie przez organ I instancji postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Wskazał, że zgodnie z art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Organ odwoławczy zauważył, że organ egzekucyjny wydając objęte zażaleniem postanowienie z dnia [...] września 2014 r. zastosował się do dyspozycji wskazanego przepisu. Kwotę grzywny w celu przymuszenia zasadnie zaś nałożono w oparciu o art. 121 § 2 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a jej wysokość została uzasadniona z uwzględnieniem rodzaju egzekwowanego obowiązku. Organ powiatowy nałożył na M. C. i A. C. grzywnę w wysokości 10.000 zł, powołując przy tym odpowiednią podstawę prawną, tj. w sposób uznaniowy w granicach kwot wskazanych w art. 121 § 2 i § 4 ww. ustawy. W ocenie organu odwoławczego, organ egzekucyjny szczebla powiatowego uzasadnił w sposób niebudzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość przedmiotowej grzywny. W uzasadnieniu swojego postanowienia wskazał bowiem, że przy ustalaniu w sposób uznaniowy kwoty grzywny kierował się zasadą celowości i skuteczności zastosowania środka egzekucyjnego, stwierdził również, że niniejsza kwota winna zmotywować zobowiązanych do realizacji wymaganego obowiązku. Organ odwoławczy zaznaczył także, że pomimo faktu, iż decyzja z dnia [...] lutego 2014 r. stała się ostateczna, zobowiązani nie wykonali obowiązku z niej wynikającego, co potwierdzono podczas czynności kontrolnych dokonanych przez przedstawiciela organu powiatowego w dniu [...] września 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na argumenty zawarte w zażaleniu podkreślił, że w myśl art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie znaczy to jednak, iż organ nadrzędny jest zwolniony od badania dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji pod względem formalnym. Dodał także, że niedyspozycja finansowa zobowiązanego nie stanowi przesłanki do uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśnił, iż organ egzekucyjny nie ma obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto według art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. złożył A. C., wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nie została mu skutecznie doręczona. Na ten stan rzeczy miały wpływ: sytuacja rodzinna oraz problemy ze zdrowiem. W lipcu 2013 r. postanowieniem Sądu został ostatecznie orzeczony rozwód z żoną M. C.. A. C. podniósł, że ze względu na tę sytuację oraz chorobę (problemy z poruszaniem się) nie bywał codziennie w miejscu zamieszkania, które było jednocześnie jego adresem do korespondencji. Nadmienił, iż zdarzało się, że korespondencja kierowana do niego od innych osób czy instytucji również skutecznie nie docierała do jego rąk. Skarżący zaznaczył, że postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest dla niego bardzo krzywdzące. Po rozwodzie znajduje się on bowiem w trudnej sytuacji materialnej, nie ma orzeczonego jeszcze podziału majątku, a była żona utrudnia zakończenie wspólnych spraw. Dodał, że sam spłaca kredyt zaciągnięty wspólnie w 2010 r., gdyż nie chce stracić wiarygodności banku. Wyjaśnił także, dlaczego wykonał sporne ogrodzenie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga A. C. nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a wiec prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zdaniem Sądu, postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie było prowadzone prawidłowo i wyżej wymienione postanowienia zostały wydane zgodnie z prawem. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał M. C. i A. C. rozbiórkę ogrodzenia działek nr ewid. [...] i [...]w [...] gm. [...] od strony działki nr ewid. [...] (droga krajowa nr [...]), wybudowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia. Decyzja stała się ostateczna wobec braku wniesienia odwołania. Jak wynika z akt sprawy, zobowiązani nie wykonali obowiązku rozbiórki ogrodzenia nałożonego powyższą decyzją, co zostało stwierdzone po przeprowadzonej kontroli w dniu [...] kwietnia 2014 r. Z tych względów upomnieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wezwał M. C. oraz A. C. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...]i jednocześnie pouczył o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Upomnienia te zostały skutecznie dręczone zobowiązanym z dniu 29 kwietnia 2014 r., co potwierdzają zwrotne potwierdzenia odbioru przesyłek znajdujące się aktach sprawy. Na podstawie oględzin przeprowadzonych ponownie w dniu [...] maja 2014 r. ustalono, że zobowiązani w dalszym ciągu nie wykonali obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...]– przedmiotowe odgrodzenie nie zostało rozebrane, nie zostały także rozpoczęte roboty rozbiórkowe. Art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, uprzednio przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postepowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej . Zobowiązani nie wykonali ciążącego na nich obowiązku rozbiórki, a organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z uwagi na to, że obowiązek ten był wymagalny i podlegał egzekucji w trybie administracyjnym – na podstawie art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, za słuszne i zgodne z obowiązującym prawem uznać należało działania podjęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], tj. wszczęcie postępowania egzekucyjnego, a w konsekwencji wystawienie w dniu [...] czerwca 2014 r. tytułów wykonawczych nr [...] (na M. C.) i nr [...] (na A. C.) oraz wydanie postanowienia z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia – poprzedzonego ponownymi oględzinami w dniu [...] września 2014 r., potwierdzającymi niewykonanie obowiązku rozbiórki. Nałożona grzywna w kwocie 10.000 zł, zdaniem Sądu, jest zgodna z przepisami ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 119 § 1, art. 120, art. 121 § 1 i 2, art. 122 § 1 i 2) i niewątpliwie jest środkiem egzekucyjnym najmniej uciążliwym dla zobowiązanych. Art. 121 § 2 ww. ustawy stanowi, iż każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Organ, wymierzając grzywnę w celu przymuszenia w maksymalnej dopuszczalnej w tej sprawie wysokości, kierował się zasadą uzasadnionego uznania, zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka. Nie można zarzucić, iż wysokość wymierzonej grzywny jest zbyt uciążliwa dla zobowiązanych. W ocenie Sądu organy trafnie uznały, iż grzywna w wysokości 10.000 zł będzie zasadna i adekwatna do charakteru egzekwowanego obowiązku, a jednocześnie taka kwota winna zmotywować zobowiązanych do realizacji wymaganego obowiązku. Należało mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie organy nie będą miały możliwości kilkukrotnego nakładania grzywny w celu przymuszenia, bowiem – na mocy art. 121 § 4 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji – przy egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W skardze do Sądu skarżący powtórzył argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie z dnia [...] września 2014 r., podnosząc m.in., że decyzja nakazująca rozbiórkę ogrodzenia z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]nie została mu skutecznie doręczona. Wyjaśnić należy, iż przepis art. 122 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przyznaje zobowiązanemu dwa odrębne środki prawne ochrony w postępowaniu egzekucyjnym, a mianowicie: zarzuty i następnie zażalenie w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 ww. ustawy) oraz zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zobowiązany może skorzystać z obu tych środków, jednak rozpoznając zażalenie na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny organ odwoławczy nie może badać przesłanek z art. 33 ustawy. Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że okoliczności podnoszone przez skarżącego, związane z jego sytuacją osobistą (rozwód z M. C., problemy z zdrowiem), nie mogą podważać skutecznego doręczenia mu decyzji nakazującej rozbiórkę. Skarżący niewątpliwie wiedział, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadzi postępowanie w sprawie ogrodzenia działek nr ewid. [...] w [...] gm. [...] od strony działki nr ewid. [...] (droga krajowa nr [...]), o czym świadczy m.in. fakt doręczenia skarżącemu do rąk własnych postanowienia organu powiatowego z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], czy też pismo skarżącego z dnia 4 kwietnia 2012 r. zawierające wniosek o zawieszenie postępowania. Skarżący winien zatem spodziewać się korespondencji od organu w przedmiotowej sprawie. Skarżący, należycie dbając o swoje interesy, mógł zawiadomić organ o innym adresie do doręczeń pism lub choćby zadbać o należyte informowanie go przez domowników o korespondencji kierowanej do niego przez organ. Ze strony skarżącego brak było jednak jakichkolwiek działań w tym zakresie. Skoro zatem w trakcie postępowania administracyjnego konsekwentnie podawał on ten sam adres zamieszkania: ul. [...], [...] [...], to nie można przyjąć, iż wskazany adres nie był aktualny. Jak wynika z akt sprawy, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]została wysłana do A. C. na jedyny podawany przez skarżącego adres: ul. [...],[...], będący jednocześnie adresem zamieszkania M. C. Wobec spełnienia wszystkich wymogów z art. 44 § 1 – 3 k.p.a., pomimo niepodjęcia przez skarżącego przesyłki, pismo należało uznać za skutecznie doręczone w myśl przepisu art. 44 § 4 k.p.a. i pozostawić w aktach sprawy. Chybione jest zatem stanowisko skargi, iż w niniejszej sprawie nie doręczono skarżącemu w sposób skuteczny decyzji nakładającej obowiązek podlegający egzekucji. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy – dotyczącej nałożenia grzywny w celu przymuszenia, pozostaje także argumentacja skargi wskazująca na okoliczności wykonania ogrodzenia objętego nakazem rozbiórki. Stosownie do treści art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, na co trafnie zwrócił uwagę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.