I OW 45/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Śląskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za czynności geodezyjne postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach jako organ właściwy w sprawie do rozpoznania odwołania. Kierownik Oddziału ds. Geodezji i Katastru działając z upoważnienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, złożył do Naczelnego Sadu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Śląskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach, poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty B.-L. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2013r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty za czynności geodezyjne. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu [...] grudnia 2013 r. Starosta B.-L. wydał decyzję ustalającą opłatę za czynności geodezyjne i kartograficzne zgodnie z wnioskiem [...] sp. z o.o. z siedzibą w O. Od decyzji powyższej nie złożono odwołania w wyznaczonym terminie. W dniu 14 sierpnia 2014 r. przez ww. Spółkę został złożony wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a k.p.a. Starosta B. – L. postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. odmówił wznowienia postępowania ze względu na uchybienie terminu, o którym mowa w art. 145a § 2 k.p.a. Od powyższego postanowienia Spółka wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, które postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. uchyliło postanowienie Starosty B. – L. z dnia [...] września 2014 r. i orzekło o wznowieniu postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty za czynności geodezyjne. Starosta B.-L. po zakończeniu wznowionego postępowania decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, które pismem z dnia [...] lutego 2015 r. przekazało odwołanie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach jako właściwego do jego rozpatrzenia. W uzasadnieniu SKO wskazało, iż w związku z wejściem w życie nowelizacji ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zmianie uległa właściwość organu odwoławczego z Samorządowego Kolegium Odwoławczego (jako właściwego w sprawach rozstrzyganych na podstawie ustawy o finansach publicznych) na Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (właściwego w sprawach opłat za udostępnianie materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego). W ocenie SKO decyzja podjęta przez Starostę w ramach wznowienia postępowania jest odpowiednikiem decyzji podejmowanej na podstawie art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z takim stanowiskiem nie zgodził się Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach. Organ podniósł w uzasadnieniu wniosku, że spór dotyczy materialnoprawnej podstawy orzeczenia Starosty B.-L. w związku ze zmianą ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne obowiązującą od dnia 12 lipca 2014 r. Na dzień wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. Starosta orzekając o wysokości opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne działał na podstawie przepisu art. 60 pkt 7 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Wznowione postępowanie dotyczyło ustalenia należności budżetowych na podstawie przepisów zawartych w ustawie o finansach publicznych, które jednoznacznie wskazują samorządowe kolegia odwoławcze jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. Zatem sprawy z zakresu ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne na podstawie ww. ustawy nie należą do kompetencji organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Wobec tego uznano, że do wydania decyzji w wyniku wznowienia tego postępowania uprawniony był starosta jako organ niebędący organem administracji geodezyjnej i kartograficznej. Odwołanie zaś powinno być rozpatrzone zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach. Organ dodał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając o wznowieniu postępowania uznało się już jako organ odwoławczy w toku niniejszej sprawy. W takim stanie faktycznym przekazanie odwołania do rozpatrzenia przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach oznacza, iż powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Natomiast kontrola instancyjna całości postępowania byłaby w znacznej mierze ograniczona w tej sytuacji, gdyż decyzja SKO znajduje się poza kompetencjami weryfikacyjnymi Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o wskazanie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako właściwego do rozpoznania przedmiotowego odwołania. Organ wskazał, że w dniu 12 lipca 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 897), którą m.in. dokonano zmiany zasad ustalania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Wskazano, że sytuacja, w której dochodzi do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wydaną przed 12 lipca 2014 r., nie jest objęta hipotezą art. 12 ustawy zmieniającej. Jest to już bowiem nowa sprawa, którą trzeba rozpoznawać na podstawie nowego stanu prawnego. Dotyczy to zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów określających kompetencje organów. W szczególności należy zauważyć, że organ, który prowadzi wznowione postępowanie i wydaje decyzję w trybie art. 151 § 1 piet 2 k.p.a. nie mógłby zastosować dotychczasowych przepisów, gdyż tego nie przewiduje art. 12 ustawy zmieniającej, ani też inny przepis tej ustawy. Istotą wznowienia postępowania jest rozpoznanie sprawy na podstawie przepisów nowych, a nie obowiązujących poprzednio. Nie można w konsekwencji uznać, że odwołanie od decyzji podjętej przez Starostę w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zmienionym stanie prawnym może być rozpoznane przez Kolegium. Decyzja podjęta przez Starostę w ramach wznowienia postępowania jest bowiem odpowiednikiem współczesnej decyzji podejmowanej na podstawie art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Powoduje to, że organem odwoławczym jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, co wynika z art. 127 § 2 k.p.a. i art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Na rozprawie w dniu 12 czerwca 2015 r. radca prawny reprezentujący uczestnika postępowania [...] Spółka z o.o. z siedzibą w O. złożył załącznik do protokołu rozprawy, w którym przychylił się do wniosku, że organem właściwym w sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W rozpatrywanej sprawie wystąpił negatywny spór kompetencyjny między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach a Śląskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, do którego rozstrzygnięcia właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Decyzja Starosty B.-L. z dnia [...] grudnia 2013 r. wydana została na podstawie art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 40 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis art. 60 ustawy o finansach publicznych określa katalog dochodów budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym. Natomiast w art. 61 powołanej ustawy określono właściwość organów do wydawania decyzji w odniesieniu do wskazanych należności budżetowych. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wynika zaś, że organem pierwszej instancji właściwym do wydawania decyzji w odniesieniu do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego jest m.in. starosta. Natomiast organem odwoławczym od starosty – zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 powołanej ustawy – jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przedmiotem decyzji Starosty B.-L. z dnia [...] grudnia 2013 r. było ustalenie wysokości należnej opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, udzielenie informacji oraz wykonanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego – o której to opłacie stanowił art. 40 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Opłata ta została jednak ustalona w procedurze ustawy o finansach publicznych, w której Starosta B.-L. orzekał jako organ właściwy do wydawania decyzji w odniesieniu do należności budżetu jednostki samorządu terytorialnego, od której odwołanie przysługiwało do samorządowego kolegium odwoławczego. Obecnie, tj. od dnia 12 lipca 2014 r., w którym weszła w życie ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 897), wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia za udostępnianie materiałów zasobu oraz za sporządzanie i wydawanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty (art. 40e ust. 1 w zw. z art. 40a ust. 1 i art. 40b ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Dopiero w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, zgodnie z art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Przedstawiona nowelizacja ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie znajduje zastosowania do spraw rozstrzygniętych uprzednio decyzją ostateczną wydaną na podstawie ustawy o finansach publicznych w zakresie ustalenia opłaty określonej w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. W art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. wskazano bowiem, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, a opłatą wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, pobiera się opłatę niższą. Cytowany przepis dotyczy więc jedynie spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem 12 lipca 2014 r. Jeżeli więc decyzja Starosty B.-L. z dnia [...] grudnia 2013 r. stała się ostateczna przed dniem 12 lipca 2014 r., to przedmiot tej decyzji pozostaje w sferze normatywnej określonej przepisami ustawy o finansach publicznych. Z tego względu, wydana obecnie przez Starostę B.-L. decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2013 r., jest nadal aktem administracyjnym zawierającym rozstrzygnięcie sprawy należącej do sfery normatywnej ustawy o finansach publicznych. W związku z tym, organem odwoławczym od decyzji Starosty B.-L. z dnia [...] listopada 2014 r. wydanej w sprawie objętej sferą normatywną ustawy o finansach publicznych, jest samorządowe kolegium odwoławcze, zgodnie z art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. i w zw. z art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych. O ile bowiem obecnie wpływy ze sprzedaży map, danych z ewidencji gruntów i budynków oraz innych materiałów i informacji z zasobów powiatowych, a także z opłat za czynności związane z prowadzeniem tych zasobów są dochodami własnymi budżetu powiatu (art. 41b ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), o tyle ograniczony zakres normatywny powołanego wyżej art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie obejmuje spraw naliczenia opłaty zakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie tego przepisu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.