VII SA/Wa 2676/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z urzędu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Stowarzyszenia "[...]" w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia "[...]" w O., utrzymał w mocy postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. nr [...] dnia [...] kwietnia 2014 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym tj. przy historycznym układzie urbanistycznym Przedmieścia O. w W., wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że Stowarzyszenie "[...]" w O. złożyło wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej Gminie Miasta W. przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych dotyczących wskazanych kamienic wchodzących w historycznego układu urbanistycznego Przedmieścia O. wpisanego do rejestru zabytków województwa dolnośląskiego na podstawie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].06.2005r, pod numerem [...]. Jednocześnie Stowarzyszenie "[...]" w O. wniosło na podstawie art. 39 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] Miejski Konserwator Zabytków w W. odmówił wszczęcia wnioskowanego postępowania z tego powodu, że Stowarzyszenie "[...]" w O. jest stowarzyszeniem zwykłym posiadającym regulamin, a nie statut dlatego nie spełnia wymogów z art. 31 k.p.a. gdyż uprawnienia z niego wynikające dotyczą jedynie organizacji zarejestrowanych w Krajowym Rejestrze Sądowym. Ponadto brak jest przesłanek, aby wszczęcie postępowania znajdowało się w interesie społecznym. Organ wskazał, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymienione budynki przeznaczone są do rozbiórki ( obecnie są wysiedlone ) dlatego przeprowadzenie wnioskowanego postępowania byłoby sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia wyjaśnił, że Stowarzyszenie "[...]" w O. pomimo, że jest stowarzyszeniem zwykłym to posiada legitymację procesową do złożenia wniosku i może być stroną w tym postępowaniu bowiem ochrona zabytków należy do jego zadań statutowych. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że wnioskujące Stowarzyszenie nie przedłożyło żadnego dowodu wskazującego, że za wszczęciem postępowania z urzędu przemawia interes społeczny zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że przedmiotem wniosku Stowarzyszenia jest wszczęcie postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. W ocenie organu odwoławczego przepis ten, co do zasady, może być stosowany w odniesieniu do układu urbanistycznego, tj. do jego poszczególnych części lub elementów, którymi oczywiście są, m.in., budynki. Jednakże podkreślił, że w przypadku układu urbanistycznego należy prowadzić osobne postępowania w odniesieniu do poszczególnych jego elementów. Przesądza o tym zarówno strona podmiotowa, jak i przedmiotowa normy zawartej w tym przepisie. Do wykonania prac konserwatorskich lub robót budowlanych zobowiązać można wyłącznie konkretne osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne, posiadające tytuł prawny do zabytku, tj. do danej części układu urbanistycznego. Układy urbanistyczne ze swej istoty składają się z wielu elementów, które mogą stanowić przedmioty własności poszczególnych podmiotów. Orzeczenie w jednej decyzji o konieczności wykonania wskazanych w cytowanym przepisie działań w odniesieniu do różnych elementów układu, do których tytuł prawny posiadają lub mogą posiadać różne podmioty oznaczałoby w istocie orzeczenie w jednym rozstrzygnięciu o prawach i obowiązkach stron zupełnie ze sobą niezwiązanych. Powyższe rozważania dotyczą także aspektu przedmiotowego decyzji wydanej w oparciu o art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przedmiotem nakazu mogą być wyłącznie precyzyjnie określone prace konserwatorskie lub roboty budowlane, których zakres powinien pozostawać w ścisłym związku ze stanem konkretnego elementu układu urbanistycznego. Wszczęcie i prowadzenie postępowania w odniesieniu do różnych elementów układu oznacza w istocie prowadzenie i rozstrzyganie w jednej decyzji różnych spraw. Podsumowując, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że nie jest możliwe wydanie jednej decyzji z art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w odniesieniu do grupy odrębnych nieruchomości, co oznacza, że wszczęcie wnioskowanego postępowania nie leży w interesie społecznym. Nie kwestionując możliwości wydania decyzji z art. 49 ust 1 cytowanej ustawy w odniesieniu do poszczególnych elementów układu urbanistycznego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że możliwe jest to wyłącznie w sytuacji, gdy stan tego elementu zagraża zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem układu jako całości. Zdaniem organu odwoławczego Stowarzyszenie nie odniosło się w ogóle w swoim wniosku do tej przesłanki wydania nakazu, o której mowa w art. 49 ust 1 cytowanej ustawy. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Stowarzyszenie "[...]" w O. nie wykazało, że interes społeczny przemawia za wszczęciem wnioskowanego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie "[...]" w O., zarzucając naruszenie: 1. art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego, polegającego na działaniach zmierzających do uchronienia przed degradacją budynków stanowiących część zabytku przestrzennego, wpisanego do rejestru zabytków (które to budynki jednocześnie stanowią jedną nieruchomość); 2. art. 7 k.p.a. poprzez nieustalenie okoliczności faktycznych mających znaczenie dla sprawy, w szczególności: a) że budynki, których dotyczyło zażalenie, stanowią jedną nieruchomość należącą do jednego właściciela, b) że degradacja budynków oznacza uszczerbek dla wartości artystycznych układu urbanistycznego; 3. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności zdjęć budynków oraz treści księgi wieczystej [...]; 4/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak omówienia przyczyn, dla których ww. dowodom w postaci zdjęć budynków i treści księgi wieczystej [...] odmawia mocy i wiarygodności dowodowej; 5/ art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że degradacja budynków położonych przy ul. M., P., P., P., P., P., P., P., P., P., tworzących zwartą zabudowę, stanowi uszczerbek dla wartości artystycznych układu urbanistycznego. Ochrona układu urbanistycznego leży w interesie społecznym, więc jest w interesie społecznym wszczęcie postępowania zgodnie z wnioskiem. Stowarzyszenie nie zgadza się ze stwierdzeniem organu, iż tytuł prawny do różnych budynków wchodzących w skład chronionego układu urbanistycznego posiadają różne podmioty. Stwierdzenie organu pozostaje w sprzeczności z treścią księgi wieczystej [...], z której jasno wynika, że budynki należą do jednego właściciela – Gminy Miasta W.. Okoliczność ta była wskazana przez skarżące Stowarzyszenie w piśmie procesowym z dnia [...].09.2014r skierowanym do organu. Z księgi wieczystej wynika również, że wymienione we wniosku Stowarzyszenia budynki posadowione są na jednej działce nr [...] co oznacza, że stanowią jedną nieruchomość należącą do jednego właściciela. Odnosząc się do stwierdzenia organu odwoławczego jakoby Stowarzyszenie nie przedłożyło żadnego dowodu wskazującego, że interes społeczny przemawia za wszczęciem z urzędu postępowania – Stowarzyszenie wyjaśniło, że przesłało do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zdjęcia budynków potwierdzające ich zły stan techniczny oraz wskazało karty ewidencyjne budynków na okoliczność złego stanu technicznego. Skarżące stowarzyszenie zarzuciło organowi brak odniesienia się do przekazanych dowodów oraz brak wezwania Stowarzyszenia do wykazania interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem wnioskowanego postępowania. W konkluzji skarżące stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 31 § 1 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota sprawy sprowadza się do ustalenia prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym tj. przy historycznym układzie urbanistycznym Przedmieścia O. w W., wpisanym do rejestru zabytków z uwagi na niespełnienie przez stowarzyszenie ustawowej przesłanki posiadania interesu społecznego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie było kwestionowane przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że żądanie przez Stowarzyszenie "[...]" w O. wszczęcia postępowania jest uzasadnione jego celami statutowymi. Natomiast przedmiotem sporu pozostawało to, czy za tym żądaniem przemawia interes społeczny. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania, bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, gdy spełnione są równocześnie dwie przesłanki: po pierwsze wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi organizacji (wystąpienie tej przesłanki w niniejszej sprawie jest niesporne), po drugie za wszczęciem przemawia interes społeczny. Pojęcie interesu społecznego nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Tak więc w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu, do którego zostało skierowane żądanie oparte na przepisie art. 31 § 1 k.p.a. Jak przyjęto w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2001 r., sygn, II SA 2464/00, Lex nr 81984). W postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. II GZ 55/09 podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak już w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego. Z powyższych wypowiedzi orzecznictwa wynika, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób dowolny uznał, że za uwzględnieniem żądania stowarzyszenia nie przemawiał interes społeczny. Działanie na rzecz szeroko pojętej ochrony dziedzictwa kulturowego ujęte w regulaminie Stowarzyszenia "[...]" w O. zawsze leży w interesie społecznym. Jako okoliczność wyłączającą istnienie interesu społecznego organ pierwszej instancji wskazał na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z którym wymienione we wniosku stowarzyszenia budynki przeznaczone są do rozbiórki ( obecnie są wysiedlone ) dlatego przeprowadzenie wnioskowanego postępowania byłoby sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego. Natomiast organ odwoławczy podkreślił że wnioskujące Stowarzyszenie nie przedłożyło żadnego dowodu wskazującego, że za wszczęciem postępowania z urzędu przemawia interes społeczny. Jednocześnie organ odwoławczy nie ustosunkował się do przedstawionych przez stowarzyszenie dowodów w postaci zdjęć i kart ewidencyjnych budynków potwierdzających ich zły stan techniczny. Organ odwoławczy nie odniósł się także do wskazanej przez stowarzyszenie księgi wieczystej [...] z której wynika, że wymienione we wniosku stowarzyszenia budynki są własnością Gminy Miasta W. i posadowione są na jednej działce nr [...] co oznacza, że stanowią jedną nieruchomość. Organ uchybił przepisom art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a, poprzez brak wezwania do uzupełnienia wniosku przez wykazanie interesu społecznego. Tym samym organ nie dał możliwości stowarzyszeniu dokładnego uprawdopodobnienia występowania przesłanki interesu społecznego, przy jednoczesnej ocenie, że interes ten nie został wskazany. Oceniając interes społeczny stowarzyszenia organ odwoławczy stanął na stanowisku, że nie jest możliwe wydanie jednej decyzji z art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w odniesieniu do grupy odrębnych nieruchomości, co oznacza, że wszczęcie wnioskowanego postępowania nie leży w interesie społecznym. Z tak zaprezentowanym stanowiskiem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie sposób się zgodzić. Zauważyć bowiem należy, że w fazie wszczęcia postępowania nie podlegają badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym, uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Nie można więc łączyć występowania interesu społecznego stowarzyszenia z wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez nią sposobu prowadzenia postępowania. Mając powyższe na uwadze uznano, iż skarga jest zasadna, gdyż podejmując zaskarżone postanowienie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego naruszył powołane przepisy postępowania w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz 1270 ze zm ). Zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy, a orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 powołanej ustawy.