II SA/Gl 1496/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi "A" Sp. J. w R. na akt Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu 1) stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości i orzeka, że nie podlega on wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2) zasądza od Prezydenta Miasta P. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarządzeniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt docelowej organizacji ruchu drogowego w ciągu ulicy [...] w P. na odcinku od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] do skrzyżowania z drogą dojazdową do obiektu Ciepłowni [...]. W podstawie prawnej podano przepis art. 10 ust. 6 i ustawy z 10 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, dalej p.r.d.) oraz § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729, dalej rozporządzenie). Wydanie zarządzenia było poprzedzone posiedzeniem w dniu [...] r. Komisji ds. Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, powołanej przez Prezydenta jako organ opiniodawczy w zakresie organizacji ruchu drogowego, w skład którego wchodzi m. in. Naczelnik Sekcji Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w P. Plan docelowej organizacji ruchu został sporządzony na mapie w skali 1:1000 i potwierdza, że od skrzyżowania z drogą nr [...] ulica [...] jest zamknięta dla ruchu pojazdów o masie powyżej 3,5 tony. Plan ujawnia istniejące oznakowanie pionowe, istniejące oznakowanie pionowe do likwidacji, projektowane oznakowanie pionowe i projektowane oznakowanie poziome. Pismem z 28 sierpnia 2014 r. [...] Sp. Jawna w R. wniosła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa domagając się zniesienia wprowadzonego ograniczenia. Odpowiedzi na wezwanie organ udzielił stronie pismem doręczonym 18 września 2014 r., nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie: – § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach w zw. z pkt 3.1.1., pkt 3.2.19., pkt 7.2.5., pkt 7.2.8., pkt 7.2.9. załącznika nr 1 do w/w rozporządzenia, poprzez zatwierdzenie organizacji ruchu sprzecznej z prawem i bezpodstawnie ograniczającej prawo do korzystania z drogi publicznej, nie dokonanie przez organ należytej analizy skutków ustawienia znaku zgodnie z projektem organizacji ruchu, oraz brak w projekcie organizacji ruchu wprowadzenia znaków informujących kierowców o ograniczeniu ruchu dla pojazdów wysokotonażowych, a także brak wprowadzenia znaków wskazujących i prowadzących objazd, – art. 2, art. 22, art. 24, art. 32, art. 65 ust. 1 i 5 oraz art. 66 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez zatwierdzenie organizacji ruchu ograniczającej swobodę działalności gospodarczej przedsiębiorców, bez ważnego interesu publicznego, stwarzającej sytuację nierównego traktowania części przedsiębiorców przez władze publiczne, dyskryminacji ze względu na położenie na obszarze innej gminy, a także sprzecznej z zasadą prowadzenia polityki zmierzającej do pełnego i produktywnego zatrudnienia oraz narażającej pracowników skarżącego na niebezpieczne warunki pracy, – art. 6, art. 8 ust. 1 i art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, polegające na zatwierdzeniu organizacji ruchu znacznie utrudniającej lub wręcz uniemożliwiającej wykonywanie działalności gospodarczej przez skarżącego oraz innych przedsiębiorców oraz stwarzającej niekorzystne warunki wykonywania działalności gospodarczej, a także poprzez działanie bez poszanowania uzasadnionych interesów przedsiębiorcy, – art. 1, art. 20 ust. 14 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez bezpodstawne ograniczenie prawa do korzystania z drogi publicznej przez skarżącego oraz brak wyznaczenia należytych objazdów, – § 5, § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania mchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, poprzez zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nie spełniającego warunków przewidzianych w § 5 rozporządzenia oraz brak wyznaczenia należytych objazdów, – art. 18 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, poprzez podjęcie działań zagrażających bezpieczeństwu energetycznemu regionu, utrudniających organizację zaopatrzenia w ciepło. W uzasadnieniu stwierdzono, że ulica [...] jest jedyną drogą publiczną umożliwiającą dojazd samochodami ciężarowymi do prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej, a także przez inne podmioty. Dojazd innymi drogami jest niemożliwy, albowiem ulica [...] w R. posiada ograniczenie w postaci niskiego tunelu, a inne drogi (ul. [...]) są złej jakości i nie są przejezdne. Ulice [...] w R. ze względu na parametry techniczne nie jest dostępna dla samochodów ciężarowych. Teren położony na granicy R. i P. jest przeznaczony od wielu lat na cele działalności gospodarczej, a ulica [...] jest drogą powiatową. Wprowadzone ograniczenie jest skutkiem braku porozumienia organów samorządu co do kwestii współfinansowania remontu drogi przez Gminę R. i ma na celu wywarcie presji. W tym zakresie uderza jednak w prawa przedsiębiorców. Prezydent P. mimo wniosków nie ustalił alternatywnych dróg dojazdowych i objazdu. Wskazując na przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia i wymienione w nim warunki, zarzucono że zostały one naruszone. Także przepis § 1 pkt 1 rozporządzenia MI z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach wymaga, aby znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg były umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu. Skutków tych w sprawie nie zanalizowano i je zignorowano. Znak zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie przekraczającej oznaczoną ilość ton stosuje się na odcinkach dróg, których nośność jest niewystarczająca dla ruchu bez ograniczeń. Ulica [...] zarówno technicznie jak i prawnie przygotowana jest do obsługi pojazdów bez ograniczeń. Wprowadzone ograniczenie jest arbitralne. Zaś brak wskazania objazdu jest pośrednim dowodem na fakt, że objazdu takiego nie ma. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano na dokumenty dołączone do akt sprawy wykazujące, że problem poruszania się samochodów ciężarowych ulicą [...] trwa od roku 2004. Spór dotyczył głównie kwestii finansowania remontu tej drogi. Zarzucono, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego zgodnie z art. 101 u.s.g. Źródeł takiego interesu nie kreuje ani konstytucja, ani powołane przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, czy też art. 1 i 20 ust. 14 ustawy o drogach publicznych. Wprowadzone ograniczenie jest uzasadnione tym, że ulica [...] nie jest przystosowana do poruszania się po niej samochodów powyżej 3,5 tony. W piśmie procesowym z 29 grudnia 2014 r. skarżąca podjęła polemikę z zarzutami odpowiedzi na skargę. W kwestii swej legitymacji procesowej wskazała na wyrok WSA w Białymstoku z 1 października 2013 r., sygn. II SA/Bk 438/13 i zawartą w nim tezę, że wpływ organizacji ruchu na uprawnienia właścicielskie, uniemożliwiającą prawidłowe funkcjonowanie jej placówki handlowej rodzi legitymację z art. 101 ust. 1 u.s.g. Na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. Spółka podała, że jej interes prawny wynika z faktu, że od Gminy P. nabyła działkę nr [...], która ma bezpośredni dostęp do ulicy [...] przez zjazd z zachodniej części działki, co potwierdza pismo Naczelnika Wydziału Inwestycji i Remontów UM P. z 7 listopada 2014 r. Zwróciła też uwagę, że doszło do naruszenia § 7 rozporządzenia, albowiem przy wydaniu zarządzenia nie uzyskano opinii Komendanta Policji oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia, albowiem zmiana ingeruje w ruch na skrzyżowaniu z drogą krajową. Dokumentacja sprawy nie potwierdza, że zatwierdzona organizacja jest podyktowana względami merytorycznymi – brak jest analizy stanu drogi i natężenia ruchu. Na wezwanie Sądu pełnomocnik organu w piśmie z 15 czerwca 2015 r. podał, że organ nie posiada opinii Komendanta Miejskiego Policji w P. do przedmiotowego projektu organizacji ruchu, został on natomiast zaopiniowany przez Komisję do spraw Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Znajdujący się w aktach sprawy akt notarialny umowy sprzedaży działki [...] z [...] r. zawiera w § 2 opis nieruchomości pod względem dostępności komunikacyjnej. Działka jest położona przy skrzyżowaniu ulicy [...] z ulicą [...]. Skomunikowanie należy przewidzieć poprzez ulicę [...] lub ulicę do niej prostopadłą w uzgodnieniu z zarządcą drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 14/13, zatwierdzenie organizacji ruchu jest aktem podlegającym kognicji sądów administracyjnych, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie zachowany został też tryb wnoszenia skargi, określony w art. 52 § 4 p.p.s.a., związany z uprzednim wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt organu jednostki samorządu z zakresu administracji bardziej jest wykazanie przesłanki z art. 101 ust. 1 u.s.g. związanej z naruszeniem interesu prawnego. W przypadku aktu jakim jest zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze powstaje kwestia, kto i na jakiej podstawie może wywodzić swój interes prawny oraz w jaki sposób może on zostać naruszony. Niewątpliwie nie może źródłem tego interesu być sam charakter drogi publicznej i prawo do korzystania z niej na podstawie art. 1 ustawy o drogach publicznych. Przy takim podejściu katalog podmiotów uprawnionych byłby praktycznie nieograniczony. Równocześnie nie można uznać, że mimo objęcia tego rodzaju aktów kognicją sądów administracyjnych, w praktyce nikt nie jest w stanie wykazać przesłanki z art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie Sądu krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi winien być weryfikowany w okolicznościach danej sprawy. Właściciel nieruchomości położonej przy danej drodze znajduje się niewątpliwie w innej sytuacji, niż podmiot jedynie korzystający z drogi. Lokalizacja nieruchomości jest okolicznością stałą, a jej skomunikowanie i ewentualne zmiany w dostępności oddziałują na sposób korzystania z gruntu i znajdujących się na nim obiektów. Sąd stoi zatem na stanowisku, że właściciel gruntu położonego przy danej drodze, mający lub mogący mieć urządzony na nią zjazd, w przypadku zmiany organizacji ruchu ograniczającej dostępność do jego terenu ma zarówno interes prawny w sprawie kwestionowania wprowadzonej zmiany organizacji ruchu, jak i spełniona jest przesłanka jego naruszenia. Spółka jest właścicielem działki położonej m. in. przy ul. [...] i wykazała, że po uzgodnieniu z zarządcą drogi, dopuszczalne było dla niej urządzenie zjazdu na tę drogę. W tej sytuacji należy uznać, że zmiana organizacji ruchu ma wpływ na prawa i obowiązki właściciela, zwłaszcza że teren ma charakter inwestycyjny, a zmiana organizacji ruchu ogranicza poruszanie się po drogach pojazdów przekraczających 3,5 tony. Na tej podstawie Sąd przyjął legitymację skargową Spółki w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 10 pkt 6 Prawa o ruchu drogowym, Prezydent Miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych. P. są miastem na prawach powiatu. Należy przy tym odróżnić zadania jakie ciążą na zarządcy drogi, zgodnie z ustawą o drogach publicznych, w zakresie planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, od obowiązków organu zarządzającego ruchem na drogach w rozumieniu prawa o ruchu drogowym. Elementy składające się na organizację ruchu wymienia § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, należą do nich mające wpływ na ruch drogowy: geometria drogi, zakres dostępu do drogi, sposób umieszczenia znaków, zasady działania sygnalizacji. Właściwą organizację ruchu stanowi zatem zespół czynników mających bezpośredni wpływ na ruch drogowy w kontekście jego bezpieczeństwa. Przedmiotem jest zatem nie droga i jej stan techniczny, ale ruch i jego bezpieczeństwo. Oczywiście stan techniczny drogi może być elementem wymagającym uwzględnienia przy decydowaniu o organizacji ruchu na danej drodze, ale nie jest on celem, ale ewentualnie kryterium wprowadzanej organizacji. Realizacja celu jakim jest bezpieczny ruch na drodze zależy od poziomu merytorycznego projektu organizacji ruchu, a więc dokumentacji przedkładanej organowi właściwemu do jej zatwierdzenia. W szczegółowy sposób reguluje to rozporządzenie MI z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków (...). Nie jest przy tym zasadny zarzut strony skarżącej, że w sprawie doszło do naruszenia § 6 ust. 2 tego rozporządzenia, zgodnie z którym organizację ruchu na skrzyżowaniu dróg o różnych organach zarządzających ruchem zatwierdza organ właściwy dla drogi wyższej kategorii. Mimo, że organizacja dotyczy skrzyżowania z drogą krajową, ze względu na kompetencję prezydenta miasta na prawach powiatu do zarządzania ruchem dla wszystkich dróg publicznych, z wyłączeniem dróg ekspresowych i autostrad, w sprawie pozostawał właściwy Prezydent Miasta. Trzeba też wyjaśnić, że przedmiotem kontroli Sądu jest legalność zakwestionowanego zarządzenia, przedmiotem badania jest zatem zgodność tego aktu z przepisami prawa regulującymi jego wydanie, a nie w kontekście przesłanek pochodzących z ustaw mających odmienny przedmiot regulacji. Kwestie swobody działalności gospodarczej czy wykonywanie jej na równych prawach nie są przedmiotem regulacji zarządzenia o zatwierdzeniu organizacji ruchu na drodze. Przedmiotem zarządzenia o zatwierdzeniu organizacji ruchu jest projekt organizacji ruchu. Jest to materiał dający podstawę do oceny, czy projektowana organizacja będzie z punktu widzenia ruchu drogowego i jego bezpieczeństwa właściwa i optymalna. Przepis § 8 rozporządzenia przewiduje, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną. Organ zarządzający ruchem może podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w § 8 ust. 2, w tym wprowadzić do projektu zmiany. Przepisy § 8 ust. 1 wyraźnie zaś wskazują, że w celu merytorycznego zweryfikowania projektu organizacji organ zarządzający ruchem może zasięgać opinii. Oznacza to, że prawodawca wymaga od organu merytorycznej analizy projektu. W tym celu organ może w szczególności powołać komisję, w skład której wchodzi m. in. przedstawiciel Policji. Taka komisja została powołana i zajęła w sprawie stanowisko, nie można jednak utożsamiać skutków działania tego ciała doradczego z opinią Komendanta Policji, o jakiej mowa w § 7 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia. To do projektu organizacji ruchu podlegającego zatwierdzeniu powinna być dołączona m. in. opinia komendanta miejskiego Policji w przypadku projektu obejmującego drogę powiatową. Ulica [...] jest drogą powiatową zatem zastosowanie znajdował przepis § 7 ust. 2 pkt 2 lub 3 (w zależności od lokalizacji drogi). Niewątpliwie przedłożony do zatwierdzenia projekt organizacji takiej opinii nie zawiera, a braku tego nie może sanować opinia komisji powołanej na podstawie § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Nie jest to przy tym uchybienie błahe, które dałoby się zakwalifikować jako nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. W sprawie podlegający zatwierdzeniu projekt, poza planem sytuacyjnym w skali 1:1000, o jakim mowa w § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, w istocie nie zawiera żadnych innych dokumentów. Oczywiście można się zgodzić, że zakres projektu organizacji ruchu może modyfikująco wpływać na jego treść. W niniejszej sprawie trzeba jednak pamiętać, że wprowadzona zmiana ma istotny charakter. Ulica [...] jest drogą powiatową, zatem zgodnie z definicją z art. 6a ustawy o drogach publicznych, stanowi połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzibami gmin między sobą. Jej znaczenie komunikacyjne nie jest zatem małe, a organizacja ruchu wprowadza zakaz poruszania się po niej dużych samochodów. Zgodnie z § 5 ust. 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia projekt organizacji ruchu powinien zawierać m. in. opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Zwłaszcza opisu tego ostatniego elementu brak, nie można wobec tego zbić argumentu o arbitralnym i pozamerytorycznym charakterze podjętego rozstrzygnięcia. Tymczasem żadne działania władzy publicznej nie mogą mieć cechy arbitralności, zawsze wymagają uzasadnienia, bądź to poprzez bezpośrednie podanie motywów, bądź też poprzez wnioski wynikające z dokumentacji będącej podstawą jego podjęcia. W niniejszej sprawie dokumentacji takiej, wprost wymaganej przez przepisy rozporządzenia, nie ma. Natomiast materiały nadesłane do sprawy oraz argumenty podawane w skardze kasacyjnej nawiązują do kwestii finansowych, związanych z remontem drogi i w żaden sposób nie pozostają w związku z przesłankami prawidłowej organizacji ruchu na drodze. Z podanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. W sprawie nie było powodu do stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia ze względu na przepis art. 94 ust. 1 u.s.g., albowiem nie upłynął okres roku od jego podjęcia. Nie było też w sprawie ograniczenia co do możliwości zastosowania art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a.