II SA/Rz 459/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego -skargę oddala- II SA/Rz 459/15 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi "A" sp. z o.o. z siedzibą w [...], zwanej dalej Spółką, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej Kolegium lub SKO z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] wydana w przedmiocie zajęcia pasa drogowego i związanej z tym opłaty. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w [...], działając z up. Zarządu Powiatu [...] udzielił Spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Nr [...] relacji M. – R., w miejscowości R. i Z., w celu wykonania robót przy budowie rurociągu kablowego o śr. 40 x 4, zasobników kablowych i studni kablowych SKR2 w pasie drogowym w okresie od 15.12.2014 r. do 05.01.2015 r. W przedmiotowej decyzji organ ustalił jednocześnie wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego w kwocie 14 262,00 zł. W odwołaniu od wyżej wymienionej decyzji Spółka wniosła o uchylenie decyzji I instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazała, iż decyzja jest wadliwa z uwagi na mający zastosowanie w niniejszej sprawie art. 54 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, które stanowią lex specialis wobec ustawy o drogach publicznych, przewidując nieodpłatne zajęcie terenów dróg publicznych na czas realizacji inwestycji bez konieczności posiadanie przez inwestora decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, wymienioną na wstępie Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.). zwanej dalej "K.p.a." w z w. z art. 40 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), zwanej dalej "U.d.p." utrzymało w mocy decyzję organu I instancji . W uzasadnieniu wyjaśniło, że po myśli mającego w niniejszej sprawie zastosowanie art. 40 ust. 1 U.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim (art. 40 ust. 3 i ust. 5 U.d.p.). Wyjaśnić należy, iż stosowanie do art. 49 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", regionalną sieć szerokopasmową lokalizuje się w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Zasady wydawania przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej, jej treść oraz wynikające z niej uprawnienia określa art. 54 ww. ustawy. Jednym z uprawnień wynikających z uzyskania przez inwestora przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej jest uprawnienie wynikające z art. 54 ust. 8 ww. ustawy, zgodnie z którym w przypadku, gdy lokalizacja regionalnej sieci szerokopasmowej wymaga przejścia przez tereny dróg publicznych, linii kolejowych bądź grunty pokryte wodami płynącymi, inwestor jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia przesłanek zastosowania zwolnienia wynikającego z w/w przepisu ustawy. W myśl at. 49 a ustawy regionalna sieć szerokopasmowa może być realizowana przez inwestora bez konieczności uzyskiwania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, na warunkach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Na gruncie niniejszej sprawy bezsporne pozostaje, iż inwestor nie legitymuje się decyzją o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej i zamierza realizować inwestycję w trybie określonym w art. 49 a ustawy, tj. na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zwolnienie, zaś o którym mowa w art. 54 ust 8 ustawy przysługuje jedynie w przypadku realizacji inwestycji na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. W art. 49 a ustawy jest natomiast mowa o realizacji regionalnej sieci...", nie zaś jej "lokalizacji", co przemawia za uznaniem, iż zakres zwolnienia przewidzianego w art. 54 ust. 8 ustawy dotyczy wyłącznie decyzji lokalizacyjnej. Ponadto, za prezentowaną interpretacją przemawia również fakt, iż przepis art. 54 ust. 8 ustawy przewidujący sporne zwolnienie obowiązywał zanim do ustawy został dodany art. 49 a (co miało miejsce dopiero z dniem 16 grudnia 2012 r.), przewidujący możliwość realizacji inwestycji w alternatywnym, "zwykłym" trybie. Ustawa nowelizująca nie wprowadziła analogicznego - do wynikającego z art. 54 ust. 8 - zwolnienia w przypadku skorzystania przez inwestora z trybu realizacji inwestycji na zasadach ogólnych, określonych w art. 49 a ustawy, nie zmodyfikowała treści art. 54 ust. 8, ani nie zmieniła systematyki przepisu, z którego wynika sporne zwolnienie. Wskazuje to na zamiar ustawodawcy zastrzeżenia przedmiotowego zwolnienia wyłącznie dla przypadków realizacji sieci szerokopasmowej w specjalnym trybie, tj. w drodze uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Spółka złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy w sytuacji, gdy zaskarżona odwołaniem decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności art. 54 ust. 8 ustawy; - art. 40 ust. 1 - 3 U.d.p. poprzez uznanie, że wskazany przepis ma zastosowanie do realizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy przepis ten nie znajduje zastosowania, bowiem przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w szczególności przepis art. 54 ust. 8 stanowi lex specialis wobec unormowań U.d.p.; - art. 54 ust. 8 w zw. z art. 49 ust. 1 i art. 49 a ustawy poprzez przyjęcie, że zwolnienie o którym mowa w art. 54 ust. 8 przysługuje jedynie w przypadku realizacji inwestycji na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej; - art. 50 ust. 6, art. 60 ust. 1 - 2 ustawy poprzez ich pominięcie i uznanie, że inwestycja realizowana jest w trybie "zwykłym", a nit w oparciu o unormowania szczególne zawarte w tej ustawie w zakresie realizacji robót, dla których postała konieczność przejścia przez drogę publiczną; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez brak przeprowadzenia oraz rozpatrzenia wyczerpująco całego materiału postępowania dowodowego, a to poprzez pominięcie szczególnie istotnych kwestii dla wyniku przedmiotowej sprawy, tj. faktu, że zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej wiąże się z realizacją regionalnej sieci szerokopasmowej i na mocy specustawy jest nieodpłatne na czas realizacji tej inwestycji; niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji naruszenie przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w niniejszej sprawie; brak uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 K.p.a. Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wniosła o dopuszczenie dodatkowych wymienionych w skardze dowodów z dokumentów, które są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodują nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, ma tutaj miejsce kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonana pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Rozpoznając skargę w świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustalenia stanu faktycznego są bezsporne i nadają się do wyrokowania. Zgłoszeniem z dnia [...].08.2014 r. skierowanym do Wojewody [...] przedstawiono zamiar budowy telekomunikacyjnej kanalizacji kablowej wraz ze studniami kablowymi na terenie gmina C. i T. w ramach projektu "Sieć Szerokopasmowa Polski Wschodniej". Następnie złożono wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na czas wykonywania robót. We wniosku wskazano powierzchnię zajętą na wykonanie robót i czasokres zajęcia. Zarząd Dróg Powiatowych zwrócił się o nadesłanie decyzji o ustaleniu lokalizacji Regionalnej Sieci Szerokopasmowej. Ze względu na jej brak wydana została decyzja określająca wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu organ uznał, że wnioskodawca zrezygnował z trybu uproszczonego o którym mowa w specustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Podstawą rozstrzygnięcia organu był przepis art. 40 ustawy o drogach publicznych wg art. 40 ust. 1 i 2 ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem o ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, a za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Od dnia 17 lipca 2010 roku obowiązuje ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 106 poz. 675). Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy jej koncepcja przewiduje realizację 5 grup priorytetów. Pierwszy z nich to tzw. prawo drogi polegające m.in. na usprawnieniu dostępu do gruntów Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i prywatnych, ustanowienie granic swobody planistycznej w tym zakresie oraz zmniejszenie stawek maksymalnych opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Bezspornym jest, że przyczyną zajęcia pasa drogowego w przedmiotowej sprawie jest realizacja regionalnej sieci szerokopasmowej. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 260) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochrona dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenie to dotyczy umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w [...] rozpoznając wniosek skarżącej spółki zezwolił na zajęcie pasa drogowego w miejscowości R. i Z. ustalając również opłatę. Istotą sporu jest zasadność zastosowania zwolnienia z opłaty za zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 54 ust. 8 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych Rozdział 6 cytowanej ustawy zatytułowany jest "Szczególne zasady lokalizowania regionalnych sieci szerokopasmowych" natomiast z przepisu art. 49 ust. 1 ustawy wynika, że regionalną sieć szerokopasmową lokalizuje się w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Zasady wydawania przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej, jej treść oraz wynikające z niej dla strony uprawnienia w całości określa przepis art. 54 specustawy. Jednym z uprawnień wynikających z uzyskania przez inwestora decyzji lokalizacyjnej jest uprawnienie, o którym mowa w art. 54 ust. 8 specustawy "w przypadku gdy lokalizacja regionalnej sieci szerokopasmowej wymaga przejścia przez tereny dróg publicznych, linii kolejowych bądź grunty pokryte wodami płynącymi, inwestor jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu". Przepis art. 49a dodany zmianą ustawy od 16 grudnia 2012 r. przewiduje dwa tryby realizacji inwestycji objętej ustawą. Mowa tutaj o realizacji sieci szerokopasmowej, a więc ustawodawca rozróżnia dwa tryby przewidziane tym przepisem. W treści art. 54 ust. 8 ustawodawca stwierdził "w przypadku gdy lokalizacja regionalnej sieci szerokopasmowej (...) takiego samego zwrotu użył w art. 49 "regionalna sieć szerokopasmowa lokalizuje się w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej". Racjonalny ustawodawca nie używa określeń w sposób przypadkowy. Do takiego rozumowania uprawnia również fakt, że przepis art. 54 ust. 8 specustawy w całości poświęcony jest decyzji lokalizacyjnej, nie zaś do ogólnych zasad realizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. W art. 49a mowa jest również o "realizacji regionalnej sieci" a więc można sądzić, że ustawodawca rozróżnia te dwa pojęcia. Na takie rozumienie treści przepisu art. 54 ust. 8 wskazuje również treść uzasadnienia projektu specustawy komisji sejmowej "zmniejszanie stawek maksymalnych opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego". Wskazywałoby to również, że specustawa nie przewidywała zupełnego zwolnienia z opłaty za zajęcie pasa drogowego. Ustawodawca, gdyby przewidywał, że wszystkie prace związane z tą infrastrukturą jeżeli powodują m.in. zajęcie pasa drogowego użyłby zwrotu tak jak w art. 49a w którym jest mowa o dwóch trybach tj. "realizacja". Poza tym przepis art. 54 ust. 8 obowiązywał przed wejściem w życie zmiany specustawy przez dodanie art. 49a nie zmieniono jego brzmienia ani jego systematyki. Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę wszystko to wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy było zwolnienie z opłaty tylko w przypadku realizacji prac na podstawie decyzji lokalizacyjnej. Opłata za zajęcie pasa drogowego należy do należności publicznoprawnych. Zakres zwolnień i ulg w takich przypadkach jest ograniczony i wymagana jest ścisła interpretacja przepisów prawa. Gdyby zamiarem ustawodawcy było takie rozumienie art. 54 ust. 8 specustawy, dodając przepis art. 49a zmieniłby również jego brzmienie. Za takim rozumieniem przemawia również analiza orzecznictwa w zakresie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego dla potrzeb realizacji sieci szerokopasmowej (wyrok NSA z 9.04.2015 r. II GSK 327/14 dokonujący kontroli decyzji SKO z 17.04.2013 r. oraz wyrok NSA 9.04.2015 r. II GSK 902/14). Gdyby stanowisko skarżącego było zasadne to pod rządami specustawy nie byłoby możliwe pobieranie opłaty za zajęcie pasa drogowego w przypadku realizacji sieci szerokopasmowej. Wobec tego zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego są nieuzasadnione. Poza tym ustalenie stanu faktycznego nie budzi wątpliwości a uzasadnienie treści rozstrzygnięcia spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Z tych względów na zasadzie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.