II GSK 1181/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 1141/13 w sprawie ze skargi Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w W. na decyzję Zarządu Województwa Z. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków finansowych z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w W. na rzecz Zarządu Województwa Z. 2.350 (dwa tysiące trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dniu 22 stycznia 2014 r. (sygn. akt I SA/Sz 1141/13) po rozpoznaniu sprawy ze skargi Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej z siedzibą w W. na decyzję Zarządu Województwa Z. z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie na realizację projektu wraz z odsetkami, w punkcie 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Z. z dnia [...] maja 2012 r.; w punkcie 2/ stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; w punkcie 3/ orzekł o kosztach postępowania. I Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy. W dniu 15 grudnia 2009 r. Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa z siedzibą w W. (dalej zwana "Beneficjentem"), zawarła z Zarządem Województwa Z., działającym jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Z. na lata 2007-2013 (dalej zwana "IZ RPO WZ") umowę o dofinansowanie nr [...] na realizację projektu pn. "Przebudowa budynku infrastruktury edukacyjnej PWSZ w W.". W wyniku przeprowadzonej w dniach od 5 września do 30 września 2011 r., kontroli doraźnej prawidłowości realizacji Projektu w zakresie stosowania przez Beneficjenta - ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, IZ RPO WZ stwierdziła nieprawidłowości w ramach dwóch postępowań przeprowadzonych w trybie przetargu nieograniczonego. W dniu 18 maja 2012 r. IZ RPO WZ wydała decyzję nr [...], orzekającą, na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr ,157, poz. 1240., dalej zwana "u.f.p.") o zwrocie od Beneficjenta w terminie 14 dni, kwoty 115.819,64 zł wraz z odsetkami, z uwagi na stwierdzone podczas kontroli doraźnej naruszenia Prawa zamówień publicznych w trakcie realizacji Projektu, objętego umową o dofinansowanie z dnia 15 grudnia 2009 r. W dniu 11 czerwca 2012 r. Beneficjent złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym wniósł o uchylenie w całości decyzji administracyjnej nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...], IZ RPO WZ, wydaną w wyniku rozpoznania ponownie sprawy, Zarząd podtrzymał stanowisko, że w postępowaniu przetargowym, dotyczącym realizacji części projektu, objętego umową o dofinansowanie, doszło do naruszenia art. 38 ust 4a pkt 1. ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 223, poz. 1655 tekst jednolity ze zm., dalej zwana "P.z.p."), z uwagi nieupubliczenia zmiany terminu składania ofert oraz zmiany sposobu oceny warunku udziału w postępowaniu odnoszącego się do sytuacji ekonomicznej i finansowej wykonawców, co stanowiło wystąpienie przesłanki z art. 207 ust. 1 u.f.p. Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 909/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wydanym wskutek zaskarżenia powyższej decyzji z dnia 7 sierpnia 2012 r., wyeliminował z obrotu zaskarżoną decyzję z powodu stwierdzenia jej wad formalnych, polegających na tym, że w jej wydaniu uczestniczyły osoby z mocy ustawy wyłączone od udziału w postępowaniu po złożeniu przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z powyższym IZ RPO WZ w dniu [...] lipca 2013 r. wydała nową decyzję Nr [...], w której ponownie nie uwzględniła zarzutów naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 38 ust. 4a P.z.p. poprzez błędna ich wykładnię. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa w W., wniosła o uchylenie decyzji IZ RPO WZ z dnia [...] lipca 2013 r. jak również poprzedzającej ją decyzji IZ RPO WZ wydanej w dniu [...] maja 2012 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za zasadną. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia orzeczenia Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej obowiązku zwrotu środków w kwocie 115.819,64 zł wraz z odsetkami, wykorzystanych z naruszeniem procedur, przyznanych na realizację projektu pn. "Przebudowa budynku infrastruktury edukacyjnej PWSZ w W.". WSA w Szczecinie podkreślił, iż w niniejszej sprawie istotna jest kwestia podstawy prawnej nałożenia na Skarżącą korekty finansowej i skutków jej uprzedniego nałożenia bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji podzielił w pełni pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1777/12, zgodnie z którym korekta winna być ustalana na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, poprzedzonej przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym. W ocenie WSA w Szczecinie w rozpatrywanej sprawie, przed wydaniem zaskarżonych decyzji Zarządu Województwa określających kwotę do zwrotu, nie wydano uprzednio odrębnej decyzji w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej, która byłaby poprzedzona postępowaniem administracyjnym, a za decyzję administracyjną wydaną zgodnie z przepisem art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z. 2013 r., poz. 267, dalej zwana "kpa") nie może być uznane pismo z 9 stycznia 2012 r. którym to Beneficjent został wezwany do zwrotu środków w wysokości 119.269,64 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, w terminie 14 dni od doręczenia wezwania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nieprzeprowadzenie postępowania administracyjnego i niewydanie decyzji w trybie art. 107 § 1 kpa w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej oznacza, że zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] którą Zarząd Województwa Z., działający jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Z. na lata 2007-2013 (RPOWZ), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], zobowiązującą Państwową Wyższą Szkołę Zawodową w W., do zwrotu środków w kwocie 115.819,64 zł wraz z odsetkami, wykorzystanych z naruszeniem procedur, przyznanych na realizację projektu pn. "Przebudowa budynku infrastruktury edukacyjnej PWSZ w W." – zostały wydane przedwcześnie i z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Zarząd Województwa Z.. Zaskarżył orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi z dnia 2 września 2013 r. a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi Zarząd zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez niesłuszne uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu uznania, że organ przed wydaniem decyzji powinien był wydać wcześniej odrębną decyzję w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej w sytuacji, gdy dla określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania w związku z wykorzystaniem środków niezgodnie z procedurami, o jakich mowa w art. 184 u.f.p. wyłącznie właściwy jest tryb przewidziany w art. 207 ust. 8 i ust. 9 u.f.p., który został zastosowany przez organ. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a) oraz art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006 r., ze zm., zwane dalej Rozporządzeniem 1083/2006) poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej w związku z wykorzystaniem przez beneficjenta środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich niezgodnie z procedurami, powinno nastąpić w drodze odrębnej decyzji administracyjnej opartej na art. 98 Rozporządzenia 1083/2006; - art. 27 lit. b) Rozporządzenia Komisji (WE) 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. w sprawie ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (dalej: rozporządzenie 1828/2006) poprzez jego niezastosowanie, skutkiem czego było błędne stwierdzenie, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej musi nastąpić po przeprowadzeniu odrębnego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a.; - art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a) oraz art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i art. 98 ust. 2 Rozporządzenia 1083/2006 poprzez ich błędną wykładnię, będącą skutkiem pominięcia przy interpretacji tych przepisów art. 27 lit. b) Rozporządzenia Komisji (WE) 1828/2006 oraz art. 207 ust. 8 i 9 u.f.p., polegającą na uznaniu, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej w związku z wykorzystaniem przez beneficjenta środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich niezgodnie z procedurami, powinno nastąpić w drodze odrębnej decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator odniósł się do postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa w W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Zarządu Województwa Z. w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków europejskich stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało uchylenie tej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Według Sądu pierwszej instancji, naruszenie przez organ przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy polegało na tym, że wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa Z. określających kwotę zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich, nie zostało poprzedzone wydaniem odrębnego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej ustalającej i nakładającej korektę finansową, opartego na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i wydanego w odrębnym postępowaniu wyjaśniającym. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że konieczność wydania decyzji w sprawie ustalenia i nałożenia korekty finansowej powoduje, iż postępowanie w sprawie powinno być przeprowadzone ponownie. Odnosząc się do tak postanowionego problemu wskazać należy, iż powyższa kwestia, stanowiąc przedmiot rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, została ostatecznie rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14, w której stwierdzono, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W uchwale tej podkreślono, że jakkolwiek ustalenie korekty rodzi bezpośrednio publicznoprawne zobowiązanie do jej zwrotu, co mogłoby uzasadniać przypisanie mu formy decyzji administracyjnej, to jednak użycie w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju określenia "ustalanie i nakładanie" korekty, z punktu widzenia zarówno semantycznego, jak i prawnego, nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do twierdzenia, że owo ustalenie i nałożenie powinno mieć formę decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy następuje w ramach stosunku cywilnoprawnego. Za przypisaniem ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej formy decyzji administracyjnej nie przemawiają również względy aksjologiczne i celowościowe. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale stwierdził również, że należało przyjąć, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji, również korekta podlega kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie. Wobec tego, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym przywołanej uchwały powoduje, że wiążą one sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis – w rozpatrywanej sprawie jest nim art. 26 ust. 1 pkt 15a przywołanej ustawy - to konieczność uwzględnienia wyrażonego w niej poglądu stanowiła konsekwencję waloru ogólnej mocy wiążącej wymienionej uchwały wynikającej z przepisu art. 269 p.p.s.a, a skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że wykładnia art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. zawarta w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmienna od wykładni zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji, powoduje konieczność jego uchylenia. Kluczowa w kontrolowanym wyroku WSA kwestia konieczności wydania odrębnej decyzji o korekcie, poprzedzającej decyzję o zwrocie środków, w świetle cytowanej wyżej uchwały, została rozstrzygnięta nieprawidłowo. W konsekwencji, zarzuty skargi kasacyjnej uznać należało za usprawiedliwione. Ponownie rozpatrując sprawę ze skargi Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej z siedzibą w W. na decyzję Zarządu Województwa Z. w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków europejskich, Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie uwzględnić pogląd prawny wyrażony w przywołanej powyżej uchwale w sprawie o sygn. akt II GPS 2/14. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.