I OW 37/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku A. K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy L. a Prezydentem Miasta S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy A. K. o przyznanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta S. jako organ właściwy w sprawie A. K. wnioskiem z dnia 12 lutego 2015 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy L. a Prezydentem Miasta S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie mu świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. W uzasadnieniu wniosku A. K. wskazał, że w dniu 30 stycznia 2014 r. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie mu świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. przy piśmie z dnia 3 lutego 201 4r. przesłał powyższy wniosek do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. Kierownik GOPS w L., działając w imieniu Wójta Gminy L., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie zaistniałego w sprawie sporu o właściwość. Wniosek ten został odrzucony z uwagi na nieuiszczenie przez wnioskodawcę należnego wpisu sądowego. A. K. dodał ponadto, że w sprawie przyznania mu zasiłku z pomocy społecznej żaden z organów nie wydał dotychczas stosownej decyzji administracyjnej. Stwierdził również, że poprzednio zamieszkiwał w miejscowości B. gm. L. Następnie po przebytym wylewie został przewieziony do Domu Pomocy Społecznej [...] w P. W tym czasie jego żona wymeldowała go z domu w B., po czym dom ten sprzedała. Aktualne miejsce pobytu żony nie jest mu znane. Z Domu Pomocy Społecznej [...] w P. A. K. został przewieziony do mieszkania jego siostry w S. W lokalu tym nadal zamieszkuje. Jest osobą niepełnosprawną wymaga stałej opieki innych osób. Wójt Gminy L. w odpowiedzi na wniosek A. K. stwierdził, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie przyznania wnioskodawcy zasiłku stałego jest Prezydent Miasta S. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem pobytu (art. 25 k.c.). Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: 1) zewnętrzny (fakt przebywania) i 2) wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Aktywność życiowa A. K. obecnie skoncentrowana jest w S. Przebywa on bowiem w tej miejscowości, zamieszkując w domu swojej siostry. Razem z nimi mieszka tam także ich matka. Z tych też względów A. K. nie jest osobą bezdomną. W sprawie właściwość miejscowa powinna być tym samym ustalona zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, tj. według aktualnego miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. O właściwości organu nie może zatem przesądzać ostatnie miejsce jego zameldowania na pobyt stały. Natomiast w ocenie Prezydenta Miasta S. organem właściwym w sprawie jest Wójt Gminy L. Organ ten decyzją z dnia [...] września 2014 r. odmówił A. K. skierowania do domu pomocy społecznej. Oznacza to, że gmina L. już raz uznała się za właściwą do prowadzenia postępowania w sprawie A. K. Ponadto zdaniem Prezydenta Miasta S. A. K. nie ma zamiaru stałego przebywania na terenie gminy S., bowiem sam oświadczył, że przebywa w S. przejściowo i tylko dlatego, że przygarnęła go przyrodnia siostra, a nadto, że stara się o przyjęcie do domu pomocy społecznej. Z tych też względów sprawa powinna być rozpatrzona w oparciu o art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania danej osoby na pobyt stały. W przypadku A. K. taką gminą jest gmina L. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), spory o właściwość. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub tez żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przy ich rozstrzyganiu stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Wójtem Gminy L., albowiem oba wymienione organy uznały się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku A. K. w przedmiocie zasiłku stałego. Właściwość miejscowa organów udzielających świadczeń z pomocy społecznej uregulowana została w art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.). Stosownie do tych regulacji właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich zameldowania na pobyt stały. Pojęcie osoby bezdomnej, na użytek ustawy o pomocy społecznej, definiuje art. 6 pkt 8 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Artykuł 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, natomiast drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, ale posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), do której to regulacji odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. W rozumieniu tej ustawy lokalem mieszkalnym nie jest pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Z akt niniejszej sprawy wynika, że A. K. ostatnio zameldowany był na pobyt stały na terenie gminy L. Został stamtąd jednak wymeldowany. Ponadto jego żona sprzedała dom, w którym zamieszkał uprzednio, to jest przed umieszczeniem wnioskodawcy w Domu Pomocy Społecznej [...] w P. A. K. nie przebywa już w Domu Pomocy Społecznej [...] w P. Obecnie nie jest on nigdzie zameldowany na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wnioskodawca mieszka jednak w lokalu mieszkalnym w S. Brak jest zatem podstaw do zastosowania w jego sprawie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Oczywistym bowiem jest, że A. K. zamieszkując w lokalu mieszalnym (domu przyrodniej siostry), nie jest osobą bezdomną. Nie ma przy tym znaczenia tytuł prawny, na podstawie którego zainteresowany zajmuje lokal (umowa najmu, użyczenie, bądź inna forma). Istotne jest natomiast samo zamieszkiwanie w pomieszczeniu będącym lokalem mieszkalnym. Skoro A. K. nie jest osobą bezdomną, to w jego sprawie zastosowanie ma art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje "miejsca zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 231/05). Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie koncentrują się jej sprawy życiowe. W sprawie bezsporne natomiast jest, że A. K. od dnia opuszczenia Domu Pomocy Społecznej w P. przez cały czas przebywa na terenie S., tj. zamieszkując tam w domu jednorodzinnym należącym do jego przyrodniej siostry. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że aktywność życiowa A. K. skoncentrowana jest obecnie w S. Wnioskodawca przebywa bowiem w tej miejscowości, a takie przebywanie ma cechy założenia tam aktualnego ośrodka jego osobistych interesów. Z uwagi na powyższe przyjąć należy, że przesłanki miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. w odniesieniu do A. K. spełnia obecnie S. Należy podkreślić, że zamiar pobytu w miejscu zamieszkania nie jest równoznaczny z pragnieniem dożywotniego lub długoletniego przebywania w danej miejscowości, ani też z brakiem jakichkolwiek planów co ewentualnej zmiany w przyszłości miejsca zamieszkania. W analizowanym zakresie istotne jest aktualne miejsce zamieszkania osoby fizycznej. Na ocenę, jakie jest aktualne miejsce zamieszkania, nie ma natomiast wpływu okoliczność, czy dana osoba w przyszłości będzie chciała albo będzie zmuszona zmienić swoje dotychczasowe miejsce zamieszkania. Jeżeli w przyszłości zmieni się miejsce zamieszkania wnioskodawcy, to może to mieć jedynie wpływ na właściwość organów właściwych do rozstrzygania przyszłych roszczeń strony. Okoliczność ta nie ma natomiast wpływu na ustalenie organu właściwego miejscowo do rozstrzygnięcia aktualnego żądania, czyli wniosku A. K. o przyznanie mu zasiłku stałego. Konkludując, przyjąć należy, że przebywanie A. K. w S. połączone jest ze ześrodkowaniem jego aktywności życiowej w tym mieście. Dlatego właściwość miejscową gminy, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, należy ustalić według aktualnego miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W konsekwencji przyjąć trzeba, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku A. K. jest Prezydent Miasta S. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.